2019年8月26日，十三屆人大常委會第十二次會議審議通過《中華人民共和國土地管理法》修正案。集體經營性建設用地入市作為此次修法中的亮點和創新。

 

什么是集體經營性建設用地入市

 

在原有土地管理法的框架下，集體建設用地與國有建設用地的法律地位是不平等的，集體土地在很多情形下不能直接作為建設用途，必須征收為國有土地之后由地方政府來統一供應，這便是地方政府高度壟斷建設用地一級市場的征地供給模式。集體經營性建設用地入市，就是賦予集體建設用地與國有建設用地在同一市場上的同等權能，使得作為土地所有者的農民集體可以像城鎮國有土地所有者一樣直接向市場中的用地者以出讓、出租或作價出資入股等方式讓渡一定年限的集體經營性建設用地使用權并獲取對價收益，而不再需要先行征收為國有土地；同時，依法入市的集體經營性建設用地使用權享有與國有建設用地使用權同等的權能。

 

集體經營性建設用地入市雖然是首次被正式法律制度所確認，但卻具有長期而豐富的實踐基礎，是基層改革探索與中央頂層設計互動的成果。早在1992年，廣東南海就在土地股份合作制的框架下開啟了集體經濟組織在不改變土地所有權的前提下直接向外來企業出租集體土地或廠房的探索；自1999年起，原國土資源部開始在安徽蕪湖、江蘇蘇州、河南安陽、廣東順德、浙江湖州以及上海等地廣泛開展集體建設用地使用權流轉試點。2007年，成渝地區在統籌城鄉綜合配套改革試驗區框架下也開展了集體建設用地流轉探索。2008年十七屆三中全會提出“逐步建立城鄉統一的建設用地市場，對依法取得的農村集體經營性建設用地，必須通過統一有形的土地市場、以公開規范的方式轉讓土地使用權，在符合規劃的前提下與國有土地享有平等權益”。但后續的落實舉措一直沒有啟動。

 

十八大以后，改革明顯加速：2013年十八屆三中全會對集體經營性建設用地入市改革作出了總體部署，2014年12月中辦、國辦聯合印發的《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，詳細勾畫了開展集體經營性建設用地入市改革試點的藍圖，2015年2月人大常委會又授權國務院在33個試點縣市調整實施有關法律開展包括集體經營性建設用地入市在內的“三塊地”改革的試點。4年多的試點探索表明，集體經營性建設用地入市改革在提高土地資源配置效率、壯大集體經濟和保護農民土地財產權益、促進社會和諧、促進城鄉融合發展和鄉村振興等方面成效顯著。此次寫入《土地管理法》的集體經營性建設用地入市制度，既是將中央改革決策轉化為立法的重要舉措，也是對改革試點探索形成的“可復制、能推廣、利修法”的成熟經驗的總結提煉。

 

為什么要實行集體經營性建設用地入市

 

集體經營性建設用地入市，豐富了土地公有制的實現形式，是中國特色社會主義土地管理制度的重要創新。1982年將“土地的使用權可以依照法律的規定轉讓”寫入《憲法》，國有建設用地有償使用制度在鋪開，從而開啟了通過“兩權分離”途徑實現土地公有制與土地市場化有償使用制度相結合的偉大嘗試。27年后《土地管理法》進一步允許集體經營性建設用地入市，則是在深化市場經濟體制改革的背景下，進一步在更廣闊的范圍內深入探索“堅持土地公有制”與“堅持市場化配置土地資源”相結合，是社會主義土地公有制下土地利用“兩權分離”實踐的深化。不僅如此，集體經營性建設用地入市會極大壯大集體經濟、強化集體所有權的行使，這也使其成為落實集體所有權、鞏固集體所有制、豐富公有制實現形式的創新舉措。

 

集體經營性建設用地入市，是健全城鄉融合發展體制機制、推進新型城鎮化的關鍵舉措。改革開放以來四十多年的征地過程，事實上是一個不斷從農村向城鎮輸血的過程，農村向城鎮的低價供地帶來了城鎮尤其是城鎮基礎設施的高速發展，但卻并沒有同步促進農村的發展。

 

與此同時，基于征地的壟斷供地模式激勵政府在快速城鎮化的過程中“重地不重人”，政府通過低價征收農民土地和高價壟斷出讓而獲取土地價差，同時通過投資于城市基礎設施建設經營城市而進一步提升地價，但卻沒有動力去解決失地農民和進城農民工的住房安居等問題，這種城鎮化模式雖然帶來了城市的快速發展和城市自身的現代化，但也加劇了城鄉發展差距。

 

因此，通過征地模式為快速城鎮化和工業化以及城市發展提供廉價土地和資金的發展模式亟待扭轉。通過集體經營性建設用地流轉打破建設用地征地供給模式，讓原本屬于農村的資源和財富更多地留在農村，讓農村和農民更多更好分享發展過程中的土地增值收益，是破除城鄉融合發展體制機制障礙、推進新型城鎮化、實施鄉村振興戰略的基本要求。

 

集體經營性建設用地入市，是優化土地資源配置、保護耕地的必然要求。集約節約用地是我國的一項基本國策，但由征地供給模式引發的粗放用地和結構失調則與這一政策目標背道而馳。由于土地征收的范圍幾乎不受限制，且長期以來實行較低的補償標準，城市建成區低成本粗放擴張，優質耕地被大量征占，取而代之的是大規模的開發區。集體經營性建設用地入市通過為農村建設用地配置引入市場機制的方式，有利于促進建設用地的節約集約利用，提高土地資源配置效率，減輕耕地保護壓力。

 

集體經營性建設用地入市，是減少征地矛盾、促進治理現代化、保障農民土地權益的治本之策。

 

一方面，因為征地幾乎是城鎮化建設的供地方式，征地范圍極大擴張，因征地引發的大量甚至是激烈的社會矛盾已經成為影響社會和諧的重要因素，寄生于現有征地制度的土地經營、土地財政進一步誘發了一系列社會問題。

 

另一方面，雖然《憲法》要求將征地范圍限定在公共利益目的范圍內，《物權法》確立的一體保護原則也要求法律對土地所有權與集體土地所有權平等對待平等保護，這意味著法律必須承認二者平等的法律地位，對二者適用具有平等性的規則并提供平等的保護。

 

但原《土地管理法》對集體經營性建設用地入市的禁令使得《憲法》和《物權法》的上述精神被架空。集體經營性建設用地入市正是對上述政府錯位角色和不平等規則設計的“矯正”，通過縮小征地范圍減少征地矛盾，通過將農村建設用地的“自主權”還給農民切實保障農民土地權益，并通過政府退出非公益性土地經營轉變政府職能、促進治理現代化。

 

如何開展集體經營性建設用地入市

 

集體經營性建設用地入市經常被媒體通俗地描述為“農民也可以賣地了”，當然，同國有土地一樣，這里“賣”的是土地使用權而不是土地所有權。但“賣地”必須合法有序，只有把握好四大關鍵環節才能限度釋放改革紅利。

 

誰來入市？首先，入市的法定主體是集體經營性建設用地的所有權人。按照法律規定，集體建設用地的所有權可能存在三種情形，鄉鎮農民集體所有、村農民集體所有、村民小組農民集體所有。總之，土地所有權主體是“農民集體”。農民集體是很多農民組成的一個集合體，這個集合體怎么有效行使權利呢？《土地管理法》明確規定，集體經營性建設用地出讓、出租等應當經本集體經濟組織會議三分之二以上成員或三分之二以上村民代表同意，從而在落實集體土地所有權的同時切實保障農民成員的知情權、參與權、表決權。其次，對于已經入市的集體經營性建設用地，其使用權人可以再行以轉讓、出租、抵押等方式流轉。

 

哪些地可以入市？《土地管理法》明確了兩個條件：一是符合規劃和用途管制，只有土地利用總體規劃、城鄉規劃確定為工業、商業等經營性用途的土地才可以入市，在具體宗地入市時還需要明確具體的土地用途和規劃條件。需要注意的時間、入市范圍并不受“存量”限制；二是依法登記，這里的登記首先是指集體土地所有權的登記，通過登記明確土地的歸屬和入市主體，在集體建設用地使用權再次流轉的情形，則應當依法進行集體經營性建設用地使用權登記。特別值得一提的是，為了避免集體經營性建設用地入市空間被擠壓，《土地管理法》專門規定土地利用年度計劃應當對集體經營性建設用地作出合理安排。

 

怎么入市？即入市規則體系，涉及交易平臺、地價體系、交易規則、產權登記、服務監管等五個方面。無論是基于建立城鄉統一的建設用地市場，還是基于同地同權同價的要求，這些規則要求與國有建設用地入市規則體系相銜接、相統一。《土地管理法》提出了“參照同類用途的國有建設用地執行“的原則，同時授權國務院制定具體辦法。

 

收益怎么分？錢分得好不好，關系到農民到底有沒有獲得感，關系到“農民利益不受損”這條底線到底有沒有被保障到位。它涉及三個層面的問題：一是和集體之間怎么分？涉及到對集體經營性建設用地入市的稅費安排，之前試點期間臨時采取了收取土地增值收益調節金的方式，當前正在起草的《土地增值稅法》已將此部分內容納入其調整范圍，故此土地管理法沒有做出規定；二是農民集體和農民個體之間怎么分？涉及集體資產管理問題，有待各地出臺指導性規則；三是不同農民集體之間的利益差距如何平衡？涉及不同地理位置、不同土地資源稟賦、不同規劃定位的農民集體之間的利益調節，有待通過建立入市稅費收入的轉移支付制度解決。