土地流轉是農村土地產權制度變遷的一種新形式。它是農業經營規模化、集約化和現代化的重要基礎。然而在實踐中，由于農村土地流轉會形成新的巨大利益空間，致使土地流轉出現了一些問題，其主要原因是沒有處理好土地流轉中市場與政府的關系。

　　農村土地流轉的主旨是提高農民收益

　　中國的經濟體制改革從農村開始，而農村經濟體制改革圍繞的一個主線就是土地產權結構的調整。家庭聯產承包責任制旨在打破計劃經濟體制下農村土地產權的統一性，將土地的所有權和承包經營權分開，在保留土地集體所有的前提下，把土地的經營權承包給農戶。這一調整極大地調動了農民的生產積極性，一舉解決了長期困擾中國的“吃飯”問題。為了穩定農民對承包土地的投入熱情，在之后的改革中又不斷延長承包時間，最終確定了土地承包關系要保持穩定并長久不變的政策。穩定土地承包關系形成農民對土地的歸屬感，有利于提高農民對土地投入和農業生產的積極性。然而，受土地規模小和農業比較收益低的約束，僅穩定土地承包關系無法解決農民苦、農村窮、農業危險的“三農”問題。伴隨我國工業化、城鎮化發展，農村勞動力大量轉移，再加上農業物質技術裝備水平不斷提高，農村土地的規模化、集約化和現代化經營成為一個現實的選擇。而國內外的經驗表明，土地流轉和適度規模經營是發展現代農業的必由之路，有利于實現土地資源的有效配置，也有利于保障糧食和主要農產品供給。為此，進一步調整農村土地產權結構就成為推動土地規模化、集約化和現代化經營的重要基礎。這種調整既不是改變土地的所有權性質，也不是改變土地的承包關系，而是通過經營權流轉實現土地規模化、集約化和現代化經營。

　　土地流轉必然釋放巨大的利益空間，這勢必導致各方利益主體的博弈。目前，在一些地區，圍繞土地流轉出現了侵犯農民利益的現象。有數據顯示，2012年流轉入企業的土地面積同比增長34%，2013年同比增長40%，而隨著土地流轉引起的糾紛也快速增長，僅2013年就受理了18.8萬件。如果這種現象蔓延開來，進而導致土地流轉過程中農民利益的流失，不僅不符合中央的政策，也背離了土地流轉的主旨，必須未雨綢繆扭轉這種現象的擴散。扭轉的關鍵，就在于處理好土地流轉中的市場與政府的關系。

　　農村土地流轉必須發揮好市場作用

　　土地經營權流轉是指擁有土地承包經營權的農戶將土地經營權轉讓給其他農戶或經濟組織。按照中央政策的規定，這種流轉需要健全土地承包經營權流轉市場，按照依法自愿有償原則，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權。在這一政策規定中，我們可以明確地解讀出，土地流轉對于市場發揮好作用的依賴。

　　發揮好市場在土地流轉中的作用，必須做好兩項工作：一是加快落實對農民土地承包經營權的確權登記工作；二是保證農民土地承包經營權流轉的主體地位。

　　產權的明晰和嚴格保護是市場交易的基礎。我國農村土地流轉主要是土地經營權的交易，在缺乏所有權的前提下，如何保證農民對土地經營權的真正占有十分重要。目前存在的一些土地流轉中農民利益得不到保護的現象，就是集體借助土地所有權對農民經營權的侵犯，因此對農民土地承包經營權的確權登記并頒證就很重要也很迫切。

　　經營權流轉一定會有多方主體介入，如農村基層組織、農民、其他經濟組織。在這些主體中，農民處于最弱勢地位。如果不能確立農民在土地流轉中的主體地位，保證土地流轉中的農民利益就會變得十分困難。體現農民在土地流轉中的主體地位，必須使農民在土地是否流轉、價格如何確定、形式怎樣選擇等方面擁有決策權。對于地方政府來說，這又是難以接受的，因為這樣會降低土地流轉的速度，而地方政府已形成了一種遇事強制從而有效推動的偏好，在土地流轉上也往往會動用自己的行政能力快速推進。因此，管住政府并合理定位政府功能是實現土地有效流轉的關鍵。

　　農村土地流轉需要政府提供更好的服務

　　十八屆三中全會提出經濟體制改革深化的核心是處理好政府與市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。在農村土地流轉中，對更好發揮政府作用又提出更高要求。

　　農村土地雖是集體所有，但政府在農村經濟運行中具有強有力的支配作用，對集體土地有著很強的控制權。如果政府為實現農業規模化經營而推動土地流轉，很容易采取命令的方式，進而造成對農民利益的侵蝕。按照政府的邏輯，既然規模化經營是現代農業的主要經營模式，那么通過政府主導快速推進土地流轉實現規模化，就成為一種必然的選擇。但無論經濟發展規律還是實踐經驗都不支持這一邏輯。農村經濟發展的規律體現為農民與土地的關系，以及農民在生產中的地位。亦即使農民在與土地的關系中具有一種歸屬感，而且也要使農民在生產中成為真正的主體。因此在土地流轉上，必須保證農民真正擁有土地的經營權，并充分體現農民在農業生產中的主體地位。這并不意味著政府放任不管，相反，政府在土地流轉中需要更多地提供指導和服務。

　　政府在農村土地流轉中提供指導和服務，首先要站在農民的立場上考慮問題。許多地方出現的土地流轉問題，多是地方政府與企業“合謀”，并以規模化的名義侵占農民利益。我們不懷疑政府的良好動機，但這最終引起的對農民利益的侵害進而挫傷農民的積極性，會損害農村經濟的根本。其次，要讓農民心甘情愿地接受土地的流轉。農民對土地流轉有著不同的態度，對土地流轉的意義認識的也較為模糊。對此，管理者應耐心引導，并以示范來調動農民進行土地流轉的積極性。最后，要把服務和監督的關系處理好。農民愿意進行土地流轉的前提是他們有出路，為此，政府應為農民轉移或從事非農活動提供更多條件和機會。還應對已實現了的土地流轉加以監督，一方面保證流轉的土地符合政策規定的用途，另一方面保障農民與企業等經濟組織簽訂的流轉協議不會損害農民的利益。