2011年26件、2012年171件、2013年1至7月26件，三年間，蘇州法院受理的農村土地承包合同糾紛案件經歷了過山車式的變化。尤其是2012年，大量案件集中發生，在地域上又主要集中在下轄的縣級市太倉市。為什么會出現這種情況？日前，本報記者在太倉進行了調查。

太倉是典型的蘇南城市，經濟發達，率先推行建設集體合作農場。它同時還是確定的農村土地承包經營權流轉規范化管理和服務試點縣之一。在加快推進城鎮化的背景下，農地流轉糾紛呈現不斷增多之勢。太倉應對和化解糾紛的故事，是一個典型樣本。

太倉位于蘇州東北部，與上海相鄰。今年夏天，蘇州地區遭遇罕見的連晴高溫，氣溫紀錄不斷刷新。8月中旬，記者在太倉市瀏河鎮瀏南村看到，面積達1000畝的水稻長勢喜人，并未受到高溫影響。站在規整的灌渠邊上，看著新建的農機房和倉庫，60多歲的老宣感嘆說，這是一年前想都不敢想的事。

老宣家里有近3畝地。一年多前，因為土地出租發生矛盾，他和外來租戶打了一場官司。那時候，老宣的地里是租戶搭的幾個蔬菜棚，垃圾遍地，臟亂不堪。出租合同已經到期了，但租戶卻賴著不走，老宣只能生悶氣。

獲悉，2011年太倉法院受理的農地流轉糾紛案件只有12件，而2012年激增至159件。在這159件案件中，絕大多數都是老宣這樣的土地出租合同糾紛，背后存在許多共性因素。

事發：矛盾的長期積累

2008年，老宣把自家土地出租給外來租戶種蔬菜，價格是每畝800元。但過了不到半年，他就覺得不滿意。“他們簡直是在糟蹋土地，環境搞得一塌糊涂，而且一直拖著不給錢，有3年都沒交租金。”老宣說。

2012年1月，隨著合同到期，老宣把土地流轉給了村集體，用于發展集體農場。但原先的租戶一直不肯騰退土地。老宣和村里干部多次找租戶談，始終沒談出結果，矛盾越積越深。

2012年，太倉的農地流轉糾紛集中爆發。“這些案件幾乎是同一時間發生的，但矛盾經歷了一個積累的過程，有深刻的社會背景。”太倉法院院長趙新華告訴記者。

1998年至今，蘇南地區的農民經歷了離開農業到回歸農業的轉變。1998年進行農村土地確權時，由于種地收益較低，農業稅負擔重，很多農民不愿種地；另一方面，蘇南地區集體經濟繁榮，到鄉鎮企業打工遠比種地掙錢。于是，農民們紛紛以低價把土地出租，有的協議甚至一簽就是十年。那個時候，就已經埋下了矛盾的隱患。

2006年后，農業稅取消，種糧直補、農機具補貼等優惠政策連續出臺，種糧收益不斷提高，土地租金也隨之提高，農民們重新認識到了土地價值。2010年，太倉開始加快推進城鄉一體化，探索建設集體合作農場，對土地進行規模化經營，發展現代農業。看到了合作農場帶來的高收入，許多農民選擇將土地流轉給村集體而不是外來租戶，由此引發了系列糾紛。

太倉市委農工辦副主任聞銘介紹，系列糾紛中發現的問題是，前期農民自行流轉土地很不規范。有些農地流轉時沒有訂立書面合同，有的即便訂立了書面合同，也過于簡單，權利義務約定不明確，沒有依法辦理報批、備案手續。“合同履行過程中遇到問題、合同到期之后怎么辦等等，都沒有約定。一旦發生糾紛，雙方各執一詞，解決起來難度很大。”聞銘說。

       應對：多元調解形成合力

農地流轉糾紛發生后，太倉的村干部和調解員出面協調，但效果并不理想。在有的村子，租戶們聚集到村委會討說法，有的甚至揚言要住到村委會里。

后來，官司打到了法院。太倉法院立案庭法官孫以鳳經過走訪發現，在這159件案件背后還有大量隱性案件。到法院起訴的僅僅是小部分農戶，其他大量農民和承租戶都處于觀望狀態，如果處理不當，可能會引發更大的矛盾。

“這些案件，是在推進城鄉一體化建設、發展合作農場的過程中發生的，牽涉到雙方的切身利益，矛盾容易激化。”趙新華說，受理案件后，法院確立了一個思路，就是優先引導當事人調解解決。而如果直接下判，很可能激化矛盾，并導致“執行難”。

太倉法院積極與市委農工辦、涉案村委會溝通，形成了司法調解、行政調解和人民調解的合力。那段時間，法官們挨家挨戶找被告的租戶們做工作。租戶們白天忙于種菜、賣菜，法官和村干部們就選擇清早和晚上進村入戶，進行調解。反復溝通中，法官向被告詳細說明了法律和政策規定，同時也了解了他們不肯騰退土地的原因和顧慮。經過多次協商，最終形成了人性化的解決方案。對于已經到期的合同，不要求租戶們立即騰退土地，而是留出時間讓他們處理已有的農作物，保護他們的合法權益；對于未到期的合同，綜合考慮土地價值、蔬菜價格等因素給予合理的補償。

這套方案充分考慮了雙方利益，受到農民和租戶的一致認可，他們最終達成了調解協議。協議達成后，雙方都主動履行，到今年6月，所有涉案土地全部騰退完畢。

如今，老宣家的3畝地以每畝1200元的價格流轉給了濱江土地股份合作社，走上了集約經營之路。村里不僅投資新修了灌渠，還購置了拖拉機、收割機，進行機械化作業。

啟示：政府應加強監管

化解了這一系列土地流轉糾紛之后，太倉法院又做了幾件事。

一是成立了農地流轉糾紛專業合議庭，由業務能力強、審判經驗豐富的法官擔任合議庭成員，專門辦理這類案子。

太倉法院副院長張紅烈說：“農地糾紛敏感復雜、專業性強。成立專業合議庭，讓法官集中精力抓好這一類案件，能夠統一裁判尺度，提升辦案質量。”

二是成立了一個課題組，對農地流轉糾紛進行專題調研，分析這類矛盾的成因、解決問題存在的困難，并提出了有關建議。

調研報告認為，政府對農地流轉應當適當介入，加強監管，從源頭防范矛盾產生。太倉是農業部確定的33個農村土地承包經營權流轉規范化管理和服務試點縣之一，建立了土地流轉服務中心，但服務中心的作用并沒有完全發揮出來。

調研報告建議，進一步完善市鎮村三級土地流轉服務中心工作機制，幫助農民群眾做好流轉合同簽訂前的指導、審查，對已簽訂合同進行登記備案，熟悉掌握集體土地流轉的總體情況。要培育土地流轉服務中介組織，搜集信息，發布信息，撮合流轉雙方洽談，充分發揮中介組織在土地供給主體與需求主體之間的橋梁作用。同時應積極探索承租戶準入制度，科學設置準入條件、權利義務，確保承租戶符合農業產業規劃，促進現代農業發展。

“我們認為，在堅持依法、自愿、有償的原則下，政府應當適當介入農地流轉，最終實現農民利益的化。”張紅烈說。

調研報告還建議，應當加強加大對涉農法律政策的宣傳力度，提高農民的法律意識，引導他們規范有序流轉土地。

蘇州大學王健法學院副教授張鵬認為，太倉農地流轉糾紛增長迅速，有特殊的社會經濟和政策背景，但反映的問題是江蘇乃至開展農地流轉后所面臨的共同問題。化解這些糾紛的經驗，也具有示范意義。