準確把握農業供給側結構性改革的背景和目標

 

　　推進供給側結構性改革，是以習近平同志為核心的黨中央綜合研判經濟形勢和我國經濟發展新常態作出的科學判斷和重大決策。推進農業供給側結構性改革，既是推進供給側結構性改革的重要內容、關鍵一環，也是農業自身發展問題倒逼下的客觀要求。2016年，農業農村經濟發展繼續保持穩中有進的良好態勢，為國民經濟發展打下了堅實基礎，并表現出了階段性的變化趨勢。重點體現在五個方面：，農業在提供農林牧漁產品外，還不斷涌現生態農業、休閑農業、“互聯網+”等新業態；第二，城鄉居民對農產品的基本需求得到滿足后，越來越向高端化、品牌化、差異化發展，滿足這種不斷變化的多層次需要成為新趨勢；第三，在穩定家庭經營的基礎上，數以百萬計的家庭農場和各類合作社以及農業企業使農業經營格局發生了重大變化；第四，農業經營理念從保產業發展、保數量增長變為重品質、重效益、重競爭力提升，重農民收入增長；第五，對農業的支持保護理念由過去單純靠政府支持保護，即“產業政策+財政政策”，轉變為充分發揮市場在資源配置中的作用，即“產業政策+財政政策+金融資本”。

 

　　與此同時，農業發展也出現了一些新情況新矛盾。農業結構調整難度較大，農業競爭力弱的問題沒有根本改善；耕地數量減少、質量下降，地下水超采，面源污染較為嚴重，面臨資源環境“雙重約束”；農民收入總體仍然偏低、增速放緩，還未能分享更多現代農業發展成果。在產品結構上，優質的農產品供給不足，部分低端農產品供過于求。在生產方式上，小農戶分散經營仍占多數，現代化的經營體系還未形成。農戶經營規模在30畝以下的占96%；6000多萬生豬養殖場戶，年出欄500頭以下的占57%。在增長動力上，粗放式發展方式普遍存在，農業基礎設施建設和生產條件改善總體滯后，還沒有轉到依靠勞動者素質提升和科技進步的內涵式增長上來。在區域布局上，水土資源、消費市場、加工增值與農業生產不均衡不匹配的情況明顯。需要加快推進農業供給側結構性改革，實現新的供需平衡。

 

　　推進農業供給側結構性改革，關鍵詞是“農業供給側+結構性+改革”，內涵就是在農業的供給側，通過改革的辦法推進結構調整，提高供給質量，達到與需求側相適應的新水平。基礎是確保糧食，主要目標是增加農民收入、保障有效供給，最終要促進農業農村發展由過度依賴資源消耗、主要滿足“量”的需求，向追求綠色生態可持續、更加注重滿足“質”的需求轉變。

 

　　一是著眼于產品，要降成本增效益、適應消費需求。通過優化土地、勞動力、資本、技術四大要素組合方式和促進制度創新，降低生產成本，提高農業全要素生產率，提升農業發展的質量和效益，增加從業人員收入；實現中高端農產品有效供給，增強農業綜合競爭力。

 

　　二是著眼于產業，要實現綠色發展、可持續發展。通過有序開發山水林田湖，集約利用自然資源和農業廢棄物，合理施用農業投入品，從外延式、粗放式增長轉變為內涵式、集約式發展，實現資源節約、環境友好，促進農業可持續。

 

　　三是著眼于主體，要培育各類新型經營主體、提升人力資本。通過加大科技推廣、公共服務體系建設和政策支持力度，增強農業從業主體的經濟實力和發展活力，為推進農業供給側結構性改革提供強勁的內生動力。

 

 

　　推進農業供給側結構性改革，根本途徑在于體制改革和機制創新，重要舉措是優化農業產業體系、生產體系、經營體系。產業體系聚焦于農業各產業的健康可持續發展，主要涉及“生產哪些產品”和“表現哪些功能”，彰顯現代農業發展的產業格局和總體架構。生產體系聚焦于產品及生產能力，主要涉及“生產什么樣的產品”和“生產條件如何”，反映現代農業發展的最終成果和物質基礎。經營體系聚焦于主體及其經營方式，事關“誰來生產”和“怎么組織生產”，是現代農業發展的體制機制保障和組織支撐。產業體系和生產體系屬于生產力范疇，經營體系屬于生產關系范疇，三大體系是一個有機整體，彼此聯結、互為依托、互相促進，共同影響現代農業的供給總量、結構、質量和效率，是供給側結構性改革的重要著力點。

 

　　優化農業產業體系，關鍵是拓展問題。要促進融合發展，優化產業結構，努力做強一產、做優二產、做活三產，提高農業全產業鏈收益。一是向縱深延伸，延長產業鏈，促進農業產業從田間到餐桌全覆蓋，拓寬增值空間；保障供應鏈，實現農業生產供應的全球化布局，增強保障水平；提升價值鏈，通過品牌塑造和市場營銷，獲得溢出效益；完善生態鏈，堅持綠色理念，實現發展可持續。二是向橫向拓展，在確保糧棉油、肉蛋奶等基本農產品生產供給的同時，凸顯農業的生態環境保護、觀光旅游休閑和文化傳承等非生產功能。三是發展工廠化農業、“互聯網+農業”等新興業態，不斷向農業的廣度和深度進軍，使農業成為大眾創業、萬眾創新的藍海。總之要實現生產、加工、物流、營銷一體化布局，形成資源有效利用、比較優勢充分發揮、競爭力明顯增強的現代農業產業體系。

 

　　優化農業生產體系，關鍵是效率問題。供給側結構性改革，最基本要求是要適應市場需求，優化產品結構，把提高農產品質量放在更加突出位置。一是提高農產品品質和效益。發揮規模經營的引領作用，促進現代生產要素集中投入；大力推進標準化綠色化生產，加強品牌建設，讓消費者看了心動、買了心安。二是提高農產品競爭力。2015年，蔬菜、水果、水產品順差分別為127億美元、10億美元和114億美元。充分表明，我國在勞動密集、技術密集甚至資本密集農產品生產方面，有相對競爭力，要大力發展。各地要依托各自資源稟賦，發展特色產業、主導產業，發揮比較優勢，提升競爭力。三是優化農產品區域布局。既去產能又保產能，在資源匱乏、生態脆弱、環境污染嚴重地區，比如7萬平方公里的華北漏斗區、549.6萬公頃的25度以上坡耕地、1.1%的重度污染耕地，加快開展退耕休耕輪作，加快南方水網地區生豬轉型升級，啟動限額捕撈試點，減少低效產能、有害產能、過剩產能；重點建設好糧食生產功能區、重要農產品生產保護區、特色農產品優勢區、農業可持續發展試驗區、現代農業示范區，確保基本產能、產能、綠色產能，形成水土資源、環境承載和農業生產協調配合的空間格局。四是加強創新驅動。據測算，2015年我國農業全要素生產率為55.8%，遠低于美國80%的水平。要加快科技創新，調動科技人員的積極性，增強農業發展動能，強化生態倫理，走創新驅動、內涵發展之路。總之要通過在品種結構、空間布局和生產投入上的優化調整，構筑產品優良、適銷對路、布局合理、集約的現代農業生產體系。

 

　　優化農業經營體系，關鍵是開放問題。積極培養造就各類新型農業經營主體，發展適度規模經營，把促進規模經營與脫貧攻堅和帶動一般農戶增收結合起來，統籌推進。一是推進多種形式適度規模經營。通過土地流轉、土地入股、土地托管、代耕代種、聯耕聯種、統一經營等多種形式，實現土地的規模化；大力發展農業生產性服務業，在產前、產中、產后各環節提供統一服務，促進服務的規模化；積極發展訂單農業、會員制農業、一村一品，通過龍頭企業和合作社的統一標準和技術規范要求，實現產業的規模化。二是培育多元化農業經營主體。在傳統農戶基礎上，吸引返鄉農民工、大學生、城鎮居民、工商企業從事農業生產經營。通過新主體的進入，引入發展現代農業的新理念、增加新技能，本身就是供給側結構性改革的內容。三是促進多元主體融合共享。推廣合同制、合作制、股份制、產業聯合體等多種形式的利益聯結關系和組織化方式，促進新型經營主體和普通農戶共享收益。總之，要構建集約化、專業化、組織化、社會化相結合，農戶家庭經營為基礎、合作與聯合為紐帶、社會化服務為支撐的立體式復合型現代農業經營體系。

 

　　緊緊抓住推進農業供給側結構性改革的引領力量

 

　　培育新型經營主體，發展農業適度規模經營，是推進農業供給側結構性改革的重大舉措，是加快農業現代化的戰略選擇。關鍵要準確定位不同主體在發展生產、提升效益和競爭力方面的不同組織功能，提高各類資源要素的配置效率。

 

　　其一，種養大戶和家庭農場在農業生產經營活動中發揮著基礎性作用，是直接從事農產品生產的生力軍。這類主體既是種養結構調整、家庭經營向集約化方向轉變的骨干力量，又為提高生產經營的組織化、社會化水平提供了堅實的微觀基礎。目前經營面積50畝以上的農戶達到356萬戶。同時，家庭農場達87.7萬個，經營耕地1.76億畝，占承包耕地面積13.4%；其中，從事種植業的占46.7%，養殖業的占45.5%，種養結合的占6%。現階段種養大戶和家庭農場的發展，確保了糧食等重要農產品生產的總量供給和產能基礎。同時，通過經營規模的適度擴張，提高了勞動生產效率，從而也確保了種養大戶和家庭農場的從業收入提升。

 

　　其二，農民合作社集生產主體和服務主體為一身，融普通農戶和新型主體于一體，具有聯系農民、服務自我的獨特功能。在農業供給側結構性改革中，農民合作社自身既能根據市場需求做出有效響應，也能發揮傳導市場信息、統一組織生產、運用新型科技的載體作用，把分散的農戶組織起來開展生產，還能讓農戶享受到低成本、便利化的自我服務，有效彌補了分散農戶經營能力的不足。到2016年11月底，農民合作社達177萬家，入社成員超過1億戶，成員普遍增收10%~20%。合作社流轉了9737萬畝耕地，吸引農戶1560萬畝耕地入股，統一經營面積超過1.1億畝，占承包耕地面積的8.4%。為成員提供產加銷一體化服務的合作社占總數的52.9%。

 

　　其三，龍頭企業和各類農業企業產權關系明晰、治理結構完善、管理效率較高，在高端農產品生產方面有顯著的引導示范效應。龍頭企業通過市場調查、客戶營銷等方式，研究市場、分析需求、加強研發，把紛繁復雜的消費需求轉化為明確有效的產加銷決策信息和生產訂單，不僅自身能夠生產中高端農產品，也能帶動普通農戶和其他新型經營主體有效對接市場。當前，各類農業產業化經營組織達到38.6萬個，龍頭企業12.9萬家，輻射帶動1.2億農戶發展農業生產，戶均年增收3300多元。有近九成的重點龍頭企業建有專門的研發中心。省級以上龍頭企業中，來自訂單和自建基地的采購額占農產品原料采購總額的2/3，獲得省級以上產品和商標的產品超過50%，“微笑曲線”的彎曲度越來越大，不斷向農業產業價值鏈的高端躍升。

 

　　其四，農業社會化服務組織可以為農業生產經營主體提供服務和支撐，自身經營活動也是農業生產經營中的一部分。改善服務供給，提升社會化服務對現代農業發展的支撐作用，本身就是推進農業供給側結構性改革的應有之義。與此同時，農業社會化服務組織提供服務的過程，就是把新產品、新技術、新裝備導入農業生產的過程。通過提供統一服務，可以發揮專業化、規模化優勢，推行標準化、綠色化生產，提高先進科技和物質裝備運用水平，幫助生產主體減輕勞動投入、縮短對新技術新裝備的摸索過程，降低成本、提升效率，提高推進供給側結構性改革的能力。當前，社會化服務組織超過115萬個，在土地托管、測土配方施肥、統防統治、代耕代收等方面發揮了重要作用。

 

　　其五，新農民是近年來涌現的一個新群體，他們秉持生態農業理念，運用互聯網思維和手段，發展農產品直供直銷，為消費者提供優質農產品，是新型農業經營主體中的一種新類型。他們通過淘寶、京東、微信、QQ群等網絡平臺銷售農產品，把生產過程展示給消費者，獲得消費者信任，創新了農產品營銷方式。新農民逐步從銷售端向生產端拓展，帶動形成以市場為導向、融合“互聯網+”、綠色發展的生產組織方式，與農業供給側結構性改革的內涵高度契合。不僅自身是農業供給側改革的先行者，還能通過與農戶在產業鏈條上合理分工、攜手共進，成為普通農戶在供給側改革中的“合伙人”。據估算，包括各個電子商務平臺和自媒體上的農產品電商、生態農場等在內的新農民數量已達到200萬。根據農業部經管司組織的問卷調查，74.8%的新農民有自己的品牌，68.4%的新農民在生產中運用了互聯網技術，88.2%的新農民通過互聯網銷售農產品，35.9%的新農民通過與農民、家庭農場等合作獲得穩定的產品來源。

 

　　總的看，新型農業經營主體具有鮮明的示范功能、組織功能和服務功能，能夠在率先行動的同時，帶動、支持廣大普通農戶，共同推進農業供給側結構性改革。

 

　　推進農業供給側結構性改革，需要發揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發揮政府作用。政府應主要著眼于樹立政策目標、營造良好環境、強化政策支撐三個方面，加強示范引導，加快培育多元化新型經營主體。

 

　　其一，樹立政策目標。要把農業置于國民經濟發展、置于全球農業一體化背景下來定位，要充分利用農業發展的良好內外部環境，把建設與中國大國地位相稱的強勢產業作為農業發展的政策目標。加強研判宏觀形勢、國際形勢、農產品價格、政策導向，引導新型農業主體在推進農業供給側結構性改革、建設強勢農業中積極作為。

 

　　其二，營造良好環境。發展現代農業要對新型經營主體持開放理念，賦予農地制度和經營制度新的政策內涵。準確把握理解農村土地所有權、承包權和經營權三權分置的理論內涵，促進農民分化，形成承包小農和經營大農并存的格局，變“戶戶包地、家家種田”為“戶戶包地、多元主體種田”，提升農業勞動生產效率和競爭力。

 

　　其三，強化政策支撐。加快構建培育新型農業經營主體的政策體系，完善價格補貼、金融保險、用地用電等一攬子政策支持。特別是各類政策要進一步聚焦優勢區域、優勢產品、優勢產業和新型經營主體，不斷提升農業質量、效益和競爭力。同時加強產業政策、財政政策與金融政策的銜接和聯動，通過財政資金撬動金融資本、社會資本，形成支持合力。

 

　　（作者系農業部農村經濟體制與經營管理司司長）