2015年9月，決定繼續在東北三省和內蒙古自治區實施玉米臨時收儲政策，掛牌收購價格（國標三等質量標準）為2元/kg，與2014年的收購價相比，價格下降了12%，這是實施玉米臨時收儲政策8年來的首次下調。

 

　　臨時收儲政策是否達到預期目的，其效果如何，是否會對玉米產業導致市場扭曲？其政策是否有繼續延續的必要性？這是政府部門和學者需要思考的重要問題。本文首先對臨時收儲政策的出臺背景進行梳理，分析臨時收儲政策對玉米產業的影響機理，然后分析臨時收儲政策對玉米產業的影響，最后據此提出有針對性的政策建議，以期為政府出臺糧食保護政策提供依據。

 

　　1臨時收儲政策出臺的背景

 

　　2008年，玉米臨時收儲政策是在國內外玉米市場劇烈震蕩的情況下出臺的。2007年之前，國內玉米供給整體偏松，甚至每年還需要出口一定量的玉米，才能實現國內玉米市場供求平衡。2007年全球糧食開始大漲，為了穩定國內糧食價格，年底開始控制玉米及其制成品的出口。2008年，我國玉米產量已經實現了“五年增”，達到1.66億t，此時國際市場玉米價格也開始回落，另一方面，由于前幾年價格偏低和畜禽疫病等影響，養殖業增長緩慢，加上玉米深加工受控，國內玉米需求增長緩慢，隨著2008年9月新玉米的逐步上市，價格下行壓力在市場上開始表現。在上述背景下，為穩定玉米市場，解決農民“賣糧難”、糧食價格下降以及保護農民利益和種糧積極性，決定對玉米實施臨時收儲政策。2008年10月，啟動了玉米臨時收儲計劃，以挽救一路下滑的玉米價格。批500萬t的玉米收儲計劃在東北啟動；12月初啟動第二批500萬t的收儲計劃，但效果不太明顯，難以阻擋持續下跌的玉米行情的形成；半個月后，啟動了第三批2000萬t的玉米收儲計劃，由于大幅增加了對玉米的收購數量，東北地區50%的產量被收購，后期市場可流通量所剩無幾，市場信心有所恢復，各地玉米價格跌勢放緩。為了減少政策成本、提率并穩定農民預期，2009年以后的玉米臨時收儲計劃不再采取分批下達，而是在每年下半年一次性出臺當年的臨時收儲計劃。此后，連續8年出臺玉米臨時收儲政策。

 

　　2價格支持政策的經濟學分析
 

 

　　假設玉米市場價格為Po，為了支持玉米生產者收入，維護農戶生產玉米的積極性以及保障糧食，出臺玉米價格支持政策，價格為Ps。

 

　　假設1：政府不采購市場多余玉米產品
 

 

　　假設2：政府確定農產品價格并收購
 

　　臨時收儲政策的實施效果分析

 

　　對玉米市場的影響

　　穩定了國內玉米市場價格

 

　　玉米臨時收儲政策實施以來，對于平抑玉米價格穩定玉米市場起到了明顯的作用。雖然國際價格大起大落，但國內玉米價格波動較小。2007年1月—2014年8月，國內玉米產銷區月均批發價格平均波動幅度分別為1.6%和1.5%，而同期國際現貨和期貨月均價平均波動幅度分別達到5.6%和6.3%，明顯高于國內波動幅度。玉米生產者價格指數波動也相對較小。

 

　　玉米價格倒掛現象嚴重

 

　　首先是產區與銷區價格倒掛。東北是玉米最主要的產區，華北黃淮產區次之，而南方是主要的銷區，其流通格局則是自東北向華北及南方銷區運輸。通常情況下，東北玉米價格，華北黃淮產區次之，加上運輸物流成本，南方銷區玉米價格。但自臨時收儲政策實施以來，由于臨時收儲只在東北三省和內蒙古自治區實行，并且收儲價格在市場出清價格之上，對東北產區托市作用直接而明顯，對其他地區影響則相對較弱，在東北臨時收儲期間，由于華北地區價格低迷，部分糧商甚至從河北等地購買玉米運到遼寧、內蒙古乃至吉林，流向臨時收儲的糧庫，玉米流通出現了逆向流動，價格出現了產地與銷地倒掛。

 

　　其次是國內外價格倒掛嚴重。國外近幾年玉米價格下跌趨勢十分明顯，而國內由于政府的托市，價格處于高位橫盤，國內外價格倒掛現象較為嚴重。以2014年3月的新奧爾良離岸價為例，僅1.32元/kg，與同時期我國2.2元/kg的收購價相比優勢十分明顯，國內用戶更愿選擇價格更低的進口玉米，使得國內玉米在糧庫大量囤積。

 

　　對玉米生產者的影響

　　促進了玉米產量穩定的增長

 

　　玉米臨時收儲政策的實施，提高了農民銷售玉米的價格，有效解決了農民賣糧難且效益低下的狀況，促進了農民收入的持續增長，調動了農民種糧的積極性，大力地促進了玉米產量的增長。玉米產量從2007年的15230萬t增長到2014年的21564.6萬t，增加了6334.6萬t，增幅達41.59%。

 

　　對農民生產具有一定的誤導性

 

　　首先，臨時收儲政策對農民產業結構調整具有一定的誤導性。由于玉米具有省工省勞的特點，加之臨時收儲政策穩定了玉米的價格，在玉米主產區之外也快速地發展了玉米產業。玉米不僅在東北平原核心區、江淮地區等適宜區快速發展，同時也在北方農牧交錯區、東北冷涼區、西北風沙干旱區等非適宜區和次適宜區大量種植，造成了局部地區災害頻發、農業用水超量、水土流失等不利情形，區域農業生態系統受到挑戰。

 

　　其次，臨時收儲政策的出臺具有一定的滯后性。收儲政策一般是每年的9~11月份出臺，而此時玉米已經收割。2008—2014年玉米臨時收儲價格處于增長的趨勢，農民對玉米價格有上升的預期，因此，將繼續擴大種植面積，產量也不段增長。但2015年玉米臨時收儲的收購價格首次下跌，且幅度相對較大，農民的利益遭受到較大的損失，特別是新型農業經營主體，他們還需要支付較高的土地流轉費用。

 

　　第三，影響了農民產業結構的調整。2012年，玉米總產量達20561萬t，占糧食總產量的35%，首次成為大糧食作物品種。但玉米面積的擴大和產量的增長是以其他作物生產萎縮為代價的。由于受到政府托市的影響，玉米種植效益相對較好，在東北三省出現了大量玉米代替水稻、春小麥、高粱、花生和大豆等作物的情形，其中，大豆面積和產量6年來持續走低，分別下降了28.7%和24%。

 

　　對玉米需求的影響

 

　　首先，臨時收儲政策加大了玉米加工企業的生存壓力。收儲政策實施以來，玉米價格處于高位橫盤，增加了加工企業收購玉米的成本，即使在非臨時收儲政策實施區域，也無法阻擋本地玉米運往東北三省和內蒙古自治區。此外，受宏觀經濟影響，下游產品需求量下降，玉米加工企業的利潤大幅縮水，目前部分企業已經歇產。目前吉林省22戶規模以上玉米加工企業在高成本的壓力下基本都處于虧損狀態，其中已經有1戶企業破產，10戶企業停產，開工率不足10%。

 

　　與此同時，養殖業也面臨受托市影響的高價玉米的沖擊。在養殖總成本中，飼料成本占80%以上，而在飼料中玉米的成分占60%以上，高企的玉米價格帶動了下游飼料價格。豬糧比為6∶1時被認定為盈虧平衡點，但現在豬糧比大約為5.4∶1，養豬戶利潤空間已經很小。目前奶糧比值大約為1.36∶1，持續創新低，奶牛養殖也有進入虧損的趨勢。玉米價格上漲，也推動了蛋雞和肉雞的生產成本。盡管畜禽產品價格逐漸回暖，但養殖業依然面臨玉米價格增加帶來的嚴峻挑戰。過去吉林省畜牧業發展較好主要得益于玉米產區的價格優勢，但目前該優勢已然不存。

 

　　對財政的影響

 

　　由于臨時收儲的價格一般高于正常的市場價格，其結果是大量玉米進入庫存。出臺臨時收儲政策時考慮在市場玉米過多時實現玉米臨時收儲，待市場玉米稀缺時順價銷售玉米，這樣財政上也不受影響，還可以起到“蓄水池”的作用。但近年來，隨著2008年金融危機的發生，國內宏觀經濟的下行，玉米消費相對低迷，在國外玉米價格持續下降的趨勢下，玉米價格下行壓力較大。2012—2013年度臨時存儲玉米3083萬t，2013—2014年度臨時存儲玉米6919萬t，2014—2015年度臨時存儲玉米達到8000t，創歷史新高，2014—2015年度收儲期末超過1.5億t。自2014年5~11月累計投放了約9790萬t玉米進行拍賣，實際成交量只有2583萬t，成交率僅為26.4%。居高不下的玉米庫存加大了財政負擔。

 

　　退出臨時收儲改為目標價格補貼

 

　　臨時收儲政策在促進玉米生產穩定增長保護農民受益的同時，也導致了玉米進口增加和庫存大量增加，在保護農民的情況下也傷害了加工企業和養殖場戶。總體來說，臨時收儲政策起到了一定作用，但也在一定程度上影響了市場機制的發揮，政策成本較高。但如果退出臨時收儲政策，改為目標價格補貼政策，既可以達到保護農民的目的，也將對市場的影響將到最小。比如，在臨時收儲政策中，可以讓玉米以市場價格出售，而將A+B+D的資金直接補貼給農戶。

 

　　重點對適宜玉米種植土地進行補貼

 

　　為了提高玉米種植補貼的精準性，避免對不適宜種植玉米的土地進行錯誤引導，有必要對土地進行適宜性評價，劃定玉米適宜種植區域，對適宜玉米種植的土地進行補貼，對于非適宜玉米的種植區域進行限制，避免造成該區域地質災害爆發、水土流失以及農業用水超量等不利情形，從而保護區域農業生態系統。同時，也能避免玉米產量供給量嚴重過剩，減輕糧食倉庫庫存壓力。

 

　　鼓勵農民進行玉米大豆輪作

 

　　合理地安排作物輪作，在獲得玉米高產的同時也能提高土地肥力。長期種植玉米會導致玉米產量下降，因而可鼓勵農戶對玉米和大豆進行輪作，在降低玉米供給過剩的同時也提高了大豆產量，并能提高來年玉米生產效率。由于大豆相對有補貼的玉米而言，經濟效益相對較低，因此，為鼓勵農戶輪作大豆，應給與種植大豆的農戶輪作補貼，補貼幅度要略高于種植玉米和大豆的收益差額。

　　扶持主產區糧食倉儲等設施建設

 

　　出臺糧食政策的目的之一是解決農民“賣糧難”的問題。受政策支持的影響，玉米產量增加的同時，農民“賣糧難”的問題依然存在。一是由于農民糧食倉庫建設滯后，玉米因為保存不善而霉變的比例較高。二是由于缺乏庫存設施，農民不得不在玉米收獲后就集中銷售，而在玉米價格相對較高時無糧可售。建議加大扶持力度，對農民建設倉庫提供技術指導和資金補貼，以利于農民擇機銷售。此外，還應加大力度扶持社會化建設倉儲和烘干設施。