一、我省土地流轉現狀特點

 

　　黨的十八屆三中全會和2014年中央一號文件明確指出：“堅持依法自愿有償原則，引導農村土地承包經營權有序流轉，鼓勵和支持承包土地向專業大戶、家庭農場、農民合作社流轉，發展多種形式的適度規模經營。”我省作為農業大省、糧食生產大省和農村勞動力資源大省，近年來，隨著全省新型工業化、城鎮化的大力推進和產業集聚區的快速發展，大量的農村勞動力轉向二、三產業，土地流轉速度逐步加快。截至2013年底，全省農村土地流轉面積已達3216萬畝，占家庭承包耕地面積的33%。從調研情況看，目前我省土地流轉主要呈現以下特點：

 

　　（一）流轉面積快速增加。600個農戶中，有379個農戶的家庭承包耕地進行了流轉，占被調查農戶的63.2%。流轉面積占其家庭承包經營耕地面積的比重2010年～2014年依次是18.9%、27.0%、42.6%、70.4%、78.8%，4年間土地流轉面積占比增加了近60%。

 

　　（二）流轉期限多屬中長期。從土地流轉期限看，5年以下的有128戶，5年～10年的是114戶，10年以上的是137戶，分別占33.8%、30.1%和36.1%。即三分之二的農戶其耕地流轉時間都在5年以上，超過三分一的農戶耕地流轉時間在10年以上，也就是說大部分農戶的土地流轉時間都屬于中長期。

 

　　（三）70%流轉戶的耕地轉給了經營大戶。從土地流轉的對象看，有88戶的土地流轉給了種糧大戶，88戶流轉給了農民專業合作社，二者皆占23.2%；23戶流轉給了家庭農場，69戶流轉給了公司或企業等，111戶流轉給了一般農戶，分別占6.1%、18.2%、29.3%。即合計有268戶占70.7%的農戶土地流轉給了土地經營大戶，流轉給一般農戶的不足三成，說明土地經營大戶是帶動土地流轉的主力軍。

 

　　（四）以轉包形式流轉得最多。2014年調查戶以轉包的形式流轉的耕地面積為1269畝，占流轉總面積的63.7%，以出租、入股或其他形式流轉的面積分別是631畝、30畝和63畝，所占比重分別為31.7%、1.5%和3.2%。結果顯示，以轉包或出租的形式流轉的土地占流轉總面積的比重合計超過了95%。

 

　　（五）農民法律意識逐漸增強，土地流轉行為逐步規范。近年來，我省農民種田成本進一步降低，惜地意識不斷提高。土地流轉從農戶口頭協商、自發流轉向簽訂契約合同、依法規范有序流轉轉變。在此次調查的379個土地流轉農戶中，有238個簽訂有正規的流轉合同，占62.8%，其中20.1%的農戶是獨自與受讓方簽訂合同，有42.7%的農戶是委托村組與受讓方簽訂合同。另有141個因為流轉對象多是當地比較了解的鄰里或親戚朋友而以口頭協議或以中間人擔保的方式進行，占37.2%。

 

　　（六）近七成農戶獲得的年畝均土地流轉費用在500元以上。土地流轉農戶中，年畝均流轉費用在500元以下的有120戶，占31.7%，這些多是山區和丘陵等土地相對貧瘠的地方或轉出時間較早的農戶；在500元～1000元之間的有168戶，占44.3%；在1000元以上的有91戶，占24%。即接近七成的土地流轉農戶每年獲得的土地流轉費用都在500元/畝以上，而2010年~2013年全省農戶平均種糧凈畝均收益分別是588元、620元、718元和760元。也就是說農戶在不進行任何投入的情況下，就能獲得相當于全年種糧的凈收益。

 

　　（七）60%的流轉耕地用于種植糧食。農戶流轉的1993畝土地中，目前用于種植糧食作物的有1195畝，占60%；用于經營蔬菜、林果、花卉、養殖等“非糧”農業的有756畝，占37.9%；用于建廠或辦企業等其他“非農”行業的有41畝，占2.1%。也就是說農戶轉出的土地多數還是種糧的。

 

　　（八）超四成農戶流轉土地是由村組統一組織。從土地流轉的交易方式來看，通過村組統一組織進行的有162戶，占42.7%；由承包方找上門或自己主動聯系的各有83戶和91戶，分別占21.9%和24.0%；由他人介紹等方式的有43戶，占11.3%。可見，村組基層組織在推動土地流轉的過程中，發揮著相當重要的作用。

 

　　（九）無人耕種、流轉收益穩定是土地流轉的主要原因。對于土地流轉的原因，因為家庭主要勞動力外出務工或從事其他產業無人或無時間耕種的農戶占67.1%，居位；認為流轉收益比較穩定的有38.8%，占第二位；認為流轉收益高于自己種糧收益的占30.2%，列第三位。總之，二、三產業的快速發展和農村青壯年勞動力的大量轉移以及種糧比較效益低是目前促使土地流轉的重要因素。

 

　　二、我省農村土地流轉主要成效

 

　　農村土地的流轉和集中使用是生產力發展的必然要求，是發展農業規模經營和實現農業現代化的必由之路，也是富強河南建設的基礎性工程。加快土地流轉有利于推進糧食核心區建設，有利于推進新型工業化建設，有利于推進新型城鎮化建設。

 

　　（一）促進了農業生產效益的提高。通過土地流轉和規模經營，讓有限的土地資源集中到種植大戶、農民合作社等經營主體，限度地發揮土地等農業資源的作用，較好地提高了農業生產經營中的規模效益、服務效益、成本效益、社會效益等。從省地方調查隊對150個種糧大戶和600個農戶2013年小麥生產成本及收益調查結果來看，在當前農業生產力發展水平下，和一家一戶的分散種糧相比，規模種糧的生產效益要明顯高于散戶，而單位生產投入要明顯低于散戶。從單產水平看，2013年被調查種糧大戶平均小麥畝產821.7斤，高出散戶平均畝產21.9斤，如果以當年保護價1.12元/斤核算，畝產值高出散戶24.5元。從生產投入情況看，由于規模戶購買的種子、化肥、農藥因量大而獲得了比散戶相對優惠的價格，其畝均物資投入比散戶少8.5元，低3.5%，另一方面由于規模戶較高的農業機械使用率，使其在生產服務支出上比散戶多4.1元高2.8%的同時，畝均人工成本又減少了80.3元，低43.2%。兩減一增使規模戶畝均生產投入合計為495.8元，比散戶少84.7元，低14.6%。綜合來看，畝均生產投入的減少和單產水平的提高，使規模戶的小麥畝均生產收益（畝均生產收益等于畝產值減生產成本，下同）高出散戶109.2元，高34.6%。

 

　　（二）拓寬了農民增收渠道。土地流轉和規模經營拓寬了農民的收入渠道，實現了農民的多元化增收，包括土地流轉收入、外出務工收入、圍繞經營主體的服務收入等，有的被“返聘”到龍頭企業、專業合作社就近打工，成為“農業工人”，更多的農民通過經商、外出務工和創辦企業，獲得工資性、經營性收入。如柘城縣祥和農民專業合作社流轉的土地每畝每年給流轉戶1200斤小麥的租金，同時對土地流轉出的農戶，專業合作社可優先聘用為長期固定工，男工月工資1050元，女工月工資900元，并在縣勞動局辦理養老保險手續，每年由專業合作社社員負責繳費，解決養老問題，愿在合作社打零工人員，每天發工資35元。尉氏縣莊頭七彩虹農業經濟發展有限公司流轉土地2800多畝，農民除得到流轉土地每畝1000元收入外，外出打工年收入3萬多元。又如通許縣練城鄉長江農業技術專業合作社流轉土地680多畝。合作社除支付農戶每年每畝1200元土地流轉費用外，還常年雇用土地轉出戶做農業工人，每人每天報酬在50元以上，平時雇工50人左右，一年支付工資60萬～70萬元。

 

　　（三）推動了農村勞動力穩定轉移。逐年增加的農村土地流轉面積，使越來越多的農民從土地上解放出來，安心外出務工，改變了“候鳥”式的外出務工模式，加快了農村勞動力向非農產業轉移步伐。信陽市常年外出務工人員240萬人，占農村勞動力的60%；駐馬店市2003年后勞動力轉移步伐明顯加快并保持穩定，2013年農村勞動力轉移達228萬人。河南菡香生態農業合作社流轉武陟縣喬廟鄉馬宣寨村2000多畝土地，使全村85%的勞動力從土地上解放出來外出務工。

 

　　（四）提高了土地資源的利用率。土地流轉后，農戶之間的田埂減少了，增加了土地利用率。一些農村分散、閑置的荒地流轉后，通過公司開發，得到了合理利用。商丘市農村通過“互換并地”的土地流轉方式，重新整合了農村土地資源，多出近50萬畝土地。虞城縣店集鄉李樓村對原有1265畝耕地進行了流轉整合，同時通過對圍村林、沙荒地和廢閑地的治理，整合出新增耕地155畝。雛鷹農牧集團股份有限公司在尉氏縣崗李鄉、大馬鄉、大營鄉、莊頭鄉等鄉鎮的沙崗薄地流轉土地1萬余畝，建立了養殖基地，年產值上億元，不但使農村分散、閑置的荒地資源得到合理有效利用，而且提高了土地的利用率。

 

　　（五）促進農村社會和諧穩定。通過農村土地流轉減少了地邊地界摩擦和土地耕作、作物種植、水源之爭等方面的矛盾，完善了土地承包管理，解決了二輪承包的遺留問題，促進了農村和諧穩定。如民權縣胡集鄉的13個行政村用“互換并地”后新增的土地建設公墓，并在群眾同意的基礎上，采取將漢族墳墓全部推平、回族墳墓10年（回族風俗）后再推平的做法，將其骨灰移到公墓，既解決了墳地的占地問題，也為農村殯葬改革摸索出了路子。

 

　　（六）保障了農產品質量。通過規模化、集約化、標準化、專業化生產，實現了農產品質量的提升。虞城縣阿健生態養殖專業合作社通過統一生產技術標準和飼料供應，強化生產過程監督，生產的“阿健”牌無公害雞蛋已成功進入了鄭州、上海等地，良好的品質得到了市場的充分認可。

 

　　三、土地流轉中存在的問題

 

　　從調研情況看，我省土地流轉在促進農業現代化和城鎮化的同時，由于相關法律和政策滯后，還存在著土地物權虛化、“非糧化”比例加重、農民利益權受損等一些值得重視和深思的問題。

 

　　（一）種糧效益低，流轉土地“非糧”比例日益加重。由于種糧經濟效益低，因此土地流入方基于經濟利益誘惑，驅使他們在流轉到手的耕地上從事“非糧”活動，有的甚至改變耕地的用途，從事非農業生產活動，完全背離了鼓勵土地流轉政策的宗旨。從調查結果看，由于各地監管的缺乏和引導不力以及對糧食生產的重視程度不夠，農戶流轉土地的“非糧”比例已經高達40%，而土地經營大戶的“非糧”比例更是從2010年的43.7%快速上升至目前的60%，更有個別地方耕地流轉給大戶后幾乎沒有一個是用來種糧的，這種情況在一些地區都實實在在地存在著。如果以2013年全省農村土地流轉比例33%計算，那么目前全省有超過13%的家庭承包耕地沒有用于種糧。如果任由這種現象繼續發展下去，那么未來河南糧食產量必將受到嚴重影響，甚至危及到糧食，所以必須引起高度重視并加以引導。

 

　　（二）土地流轉服務組織建設滯后，服務缺位。完善的土地流轉服務組織對加強對土地流轉的管理和服務，保障土地流轉當事人的合法權益，加快推進土地流轉進程，依法調處農村土地流轉合同糾紛，推動農村土地流轉健康規范有序的發展，促進農村經濟發展和社會穩定會起著非常重要的作用。但是調查結果顯示，只有41.3%的農戶反映當地鄉或村建有土地流轉服務組織，38.2%的農戶反映當地沒有，還有20.5%的農戶根本不清楚當地是否有這樣的組織。也就是說我省不少地方由于對服務組織的建立和服務的重要性認識不夠，沒有設立鄉或村級土地流轉服務組織，或雖然設有但其實也是無人員、無經費、無服務的有名無實的組織。政府服務組織建設滯后和服務缺位是制約土地流轉健康有序發展的重要因素之一。

 

　　（三）基層政府法制意識淡薄，強制流轉土地的現象時有發生。依法、自愿、有償是農村土地承包經營權有序流轉所必須堅持的基本原則。但是調查中發現，有些地方的土地統轉看似村民自愿，實則是村或組領導干部利用職權勸誘強制村民統一進行流轉的。如豫西某縣的一個村莊，其土地流轉就是在村組的強制下全部流轉給了當地一個關系戶栽種了果樹。雖然村民有不同意見，但是懾于當地干部的威力也是敢怒不敢言，只好任由村組統一簽訂了10年以上且流轉費低于500元的流轉合同，農民利益受損的同時也為社會不和諧埋下了隱患。

 

　　（四）農民依法維權意識不強，不簽流轉合同的現象還大量存在。調查結果顯示，379個土地流轉農戶中，有37.2%的農戶之間的土地流轉是自發、無序、隨意和不規范的，他們一般都是親戚、朋友或鄰里之間進行的土地流轉。這種“隨意性”一般只有口頭協議或找中間人擔保，沒有簽訂書面合同，有的即使簽訂了合同，其內容也過于簡單，對雙方權利義務及違約責任、承租土地上附著物處置、有關賠償條款等缺乏明確具體的規定，更沒有通過管理機構的審查或公證機關公證，當事雙方如果出現糾紛一般很難解決。

 

　　（五）趨利行為不斷抬升土地流轉費，將進一步加重土地的“非糧”化。雖然土地流轉是依法自愿的市場行為，合理的土地流轉費也是確保農民收益的保障，但是一些地方“非糧”大戶的趨利行為所引發的流轉費無序攀升且偏離實際的結果，將進一步加重土地的“非糧”甚至“非農”化。本次調查的農戶中有近1/4的流轉費都在千元以上，豫東某縣更有一經營大戶支付的年畝均流轉費已高達1400元，而據調查全省規模種糧平均凈收益2013年也剛剛接近1000元/畝。可見，如果流轉的土地用于種糧的話，每年種糧的收益連流轉費都支付不起，這種現象已經成為阻礙土地流轉的又一新的因素。如濟源市某鄉有兩個村95%的農戶都愿意將土地流轉出去，但是以當地目前的流轉價格一直沒人愿意承接。

 

　　（六）傳統思想和認識束縛，影響土地流轉的速度。受傳統小農經濟和個別地方對農民土地承包權益保護不力等因素影響，部分農戶在土地流轉中還存在“三不”問題：一是不敢“流轉”。一些農戶對現行的流轉政策不太清楚，生怕流轉后永遠失去土地、失去最基本的生活保障。二是不愿“流轉”。農民存在戀土情結，在有了其他產業后即使粗放經營也不愿轉出手中土地。目前，農村有相當一部分農戶的土地是由家中的老弱人員進行耕種。三是不肯“流轉”。由于現行政策除免除農業稅外，對種糧農戶還有各項惠農補助，再加之農業機械化水平的提高，因此有些農民基本能做到“務工與種田”兩不誤，導致農戶不肯流轉。

 

　　（七）相關法律法規滯后于現實需求，土地流轉缺乏制度保障。目前，圍繞農村土地制度的相關法律散見于憲法、土地管理法、農村土地承包法、物權法、擔保法等，隨著改革的深入推進，相關法律條文已明顯滯后于現實需求，這些法律如不及時跟進修改，土地流轉就缺少法律支撐。主要表現在以下三個方面:一是現行法律對有些行為的規范缺失或不合理。物權法、擔保法和土地管理法、農村土地承包法等法律，沒有為集體經營性建設用地入市和農村宅基地使用權、農村承包地經營權抵押、轉讓等提供法律依據。二是部分法律的實施性法規尚未出臺。如，2007年農民專業合作社法頒布實施后，我省一直沒有制定相應實施性地方法規。三是農村土地所有權法律主體虛置。現行憲法、民法通則和土地管理法等法律不能有效地將農村集體土地所有權用嚴格的法律形式確定下來，農村土地承包流轉和農村土地征占用審批、補償過程中存在大量違法違規的問題。

 

　　四、促進農村土地依法依規有序流轉，保障農民得到紅利的建議

 

　　農村土地流轉工作事關農村經濟發展大局，事關農民的切身利益，事關農村社會的穩定，關系到農業現代化的進程，工作涉及面廣，政策性強，必須依法依規有序推進：

 

　　（一）進一步解放思想，提高對土地流轉意義的認識。對土地流轉的重要性，普遍認識并不十分到位。在政府方面，要重點解決對土地流轉認知不全問題，擺正政府在土地流轉中的位置，要堅持完全信任依靠農民、農民的事情農民辦的思想，在積極鼓勵引導的基礎上，大力推進土地流轉，而不是以行政命令方式強制農民進行土地流轉。在農民方面，要采取群眾喜聞樂見的宣傳形式，把土地流轉的相關法律和政策宣傳到位、把土地流轉的好處宣講到位、把土地流轉的規程宣教到位，切實保證農民能夠認識到、想得通、做得好，真心實意地、心甘情愿地積極參與到土地流轉中來。

 

　　（二）加快修訂完善相應法律法規，切實保障農民權益。加快相關法律法規的制定修訂工作，依法保障農村經營體制改革。積極開展立法調研，為制定農村土地承包經營流轉、農民專業合作社等方面實施性或創制性的地方法規做好準備。建議人大常委會適時修改物權法、擔保法和土地管理法、農村土地承包法、農民專業合作社法等法律，為集體經營性建設用地入市、農村宅基地和承包地財產抵押、轉讓提供法律依據，賦予農民充分而有保障的土地財產權利，將農村集體土地所有權用嚴格的法律形式確定下來。如農村土地承包法應規定集體經濟組織成員資格認定標準，明確農村土地承包管理部門對農村土地使用的監管責任，出臺違反農村土地承包法律的懲處辦法，保證具有集體成員資格的農民及時依法享有農村土地承包權益。

 

　　（三）健全耕地保護制度，嚴格控制“非糧”化現象。為防止土地流轉“非糧”、“非農”化傾向無序蔓延，建議各地按照“劃定糧田，建立保護補償機制，確保基本糧田總量不減少、用途不改變、質量有提高”的要求，在全省范圍內劃定基本糧田，嚴格保護，不得占用。土地流轉，除城市近郊外，要確保流轉耕地基本用于糧食生產，即便是丘陵山區，除山坡溝壑發展林果業外，有澆灌保障的基本山田或整理過的嶺地也要以種植糧食作物為主。同時各級地方政府還必須做好監督核查工作，對耕地流入方的經營情況進行嚴格的監督和管理，比如規定流入的耕地必須是全部種糧或規定種糧面積不得低于一定比例等，如有違規，政府必須進行干預或對其進行制裁，從而嚴格控制耕地的流向，切實確保糧地糧用。

 

　　（四）強化服務宗旨意識，加快建立和完善農村土地流轉服務體系。建議各級政府要加大對土地流轉工作的財政扶持力度，設立專項資金，加強人員隊伍建設，建立和完善縣、鄉、村三級土地流轉信息網絡和交易平臺，支持縣、鄉建設土地流轉服務大廳，實現農村土地流轉服務體系全覆蓋，健全村有信息員、鄉鎮有中心、縣市有網絡的土地流轉服務體系，為土地流轉提供有關法律政策宣傳、信息提供、業務咨詢、價格評估等服務工作。

 

　　（五）加大監督檢查力度，依法規范土地流轉工作。各級人大要進一步加大監督力度，采取定期與不定期地開展執法檢查、專題調研、視察、聽取和審議專項工作報告等形式，督促政府和行政主管部門依法規范農村土地流轉的管理和服務工作，嚴格土地流轉的程序，提高農民法律意識和土地流轉常識，暢通農民申訴渠道，把土地流轉和農民權益保護的各項規定和要求落到實處。各級土地流轉服務組織，尤其是鄉、村級服務組織，要充分發揮服務職能，規定無論是整村、整組或農戶如果要將土地流轉出去，應先在鄉或村級流轉部門登記備案，然后由流轉部門根據耕地實際情況評估出大致的土地流轉價格供流入和流出雙方參考，在流轉雙方達成一致意見后，再組織雙方簽訂規范的流轉合同一式三份，除流轉雙方各執一份外，服務組織再存檔一份。同時要對規模流轉土地業主的資質、資信進行認真審查和風險評估，促其建立風險保障基金，杜絕個別村組干部利用職權隨意將集體的土地強制流轉出去而損害農民的利益。

 

　　（六）多措并舉，為土地健康流轉保駕護航。各級政府要出臺支持新型農業經營主體健康發展的指導意見，明確全省示范性農民合作社和示范性家庭農場標準，對其給予專門財政扶持和項目支持，并在金融、保險、稅收等方面給予特殊優惠。加大對規模種糧經營主體的補貼力度，增加對種糧戶特別是受讓流轉土地的種糧大戶的直接補貼力度，補貼要與種植面積和售賣商品糧數量雙掛鉤，即種植規模越大、售賣商品糧數量越多，補助資金額度就越大，激發新型農業生產經營主體開展規模種糧的積極性。改善農村金融保險服務，逐步破解農村貸款難問題，鼓勵金融機構探索針對種糧大戶等規模經營主體開展權屬清晰、風險可控的大型農機設備、土地經營權等抵押貸款，適當提高抵押率。探索建立政府支持農業巨災風險補償基金，健全完善相關權益機制，逐步建立農業巨災風險分散機制。

 

　　（七）著力解決農民的后顧之憂，切實化解農民的“三不”問題。對于部分農民因思想和認識上的原因造成的不敢流轉、不愿流轉、不肯流轉的“三不”問題，建議：一是制定統一的、標準的土地流轉合同，以有約束力的契約保障農民權益，解決好農民不敢流轉的問題；二是解決好進城人員在城市的住房、醫療、教育等民生問題，使農民真正融入城市，享有城市的一切公共福利待遇，減輕農民對土地的依賴程度，解決好農民不愿流轉的問題；三是從科技、服務、資金等多方面支持農業規模經營發展，進一步提高規模種植的效益，大力宣傳規模經營收益高而穩的優勢，以解決農民不肯轉讓的問題。