如何長期穩定土地承包關系，更好的實現農業現代化？

 

近日，《中共中央國務院關于保持土地承包關系穩定并長久不變的意見》（以下簡稱《意見》）發布，提出“兩不變、一穩定”，即保持土地集體所有、家庭承包經營的基本制度長久不變；保持農戶依法承包集體土地的基本權利長久不變；保持農戶承包地穩定。

 

11月28日，在《意見》有關情況的發布會上，中央農辦主任、農業農村部部長韓長賦指出，長期穩定土地承包關系，充分保障農民的土地承包權益，完善農村土地承包經營制度，既有利于增強農民發展生產的信心，又有利于促進農村土地流轉，發展適度規模經營，還有利于保障農村的長治久安。

 

事實上，保護農民的土地權益，是實現農業高標準發展的一個重要保障。

 

同在11月28日，《農業農村部關于下達2020年農田建設任務的通知》對外發布，提出確保2020年新增高標準農田8000萬畝以上，同步發展節水灌溉面積2000萬畝。

農業現代化需保證土地承包權

 

土地是農民的財富，也是保障我國糧食的根本。

 

韓長賦表示，新發布的《意見》明確了鞏固和完善家庭承包經營制度的基本方向，明確了保持土地承包關系長期穩定的基本原則，是一個關于農村土地政策的重大宣示。

 

《意見》明確指出，保持土地集體所有、家庭承包經營的基本制度長久不變。農村土地集體所有、家庭承包經營的基本制度有利于調動集體和農民積極性，對保障糧食和農產品有效供給具有重要作用，必須毫不動搖地長久堅持，確保農民集體有效行使集體土地所有權、集體成員平等享有土地承包權。

 

同時，繼續提倡“增人不增地、減人不減地”。為避免承包地的頻繁變動，防止耕地經營規模不斷細分，進入新的承包期后，因承包方家庭人口增加、缺地少地導致生活困難的，要幫助其提高就業技能，提供就業服務，做好社會保障工作。

 

為何必須確保土地承包關系長期穩定？

 

中國社會科學院農村發展研究所研究員黨國英對21世紀經濟報道記者表示，關鍵是要保護土地投資者積極性。

 

“增人不增地，減人不減地，這個是非常重要的。中國要農業現代化，需要把土地當成生產的要素，需要保護投資者的權益。只有確保農民土地承包權的穩定，農民才愿意投入，大的資金才愿意投入。”黨國英說。

 

韓長賦指出，農業家庭經營關鍵是有穩定預期，農民有了長期的穩定的自主經營的土地，才能有穩定的經營預期和長遠的經營打算，才能放心地在土地上謀發展、增加投入、改善生產條件，提高土地的質量。“如果承包地不斷調來調去，一個農戶今年種這塊地，明年種那塊地，就難以愛惜土地、養護土地，甚至可能出現掠奪性的利用土地，農業就難以持續穩定發展。”

 

根據《意見》，土地承包期再延長三十年，使農村土地承包關系從輪承包開始保持穩定長達七十五年，是實行“長久不變”的重大舉措。

 

農業農村部的數據顯示，目前有15億余畝的農村承包地，涉及近兩億農戶。土地二輪承包從1993年開始，到1999年基本完成。如果按照承包期三十年計算，到2023年開始，二輪承包開始大批到期，需要開始延包。延包的高峰期集中將在2026年到2028年。

 

不過，在土地承包關系長期穩定之下，無地或者少地的農民，要怎么辦？

 

農業農村部提出了多個辦法：首先，通過集體預留地、新開墾耕地、原承包戶依法自愿交回耕地、集體依法收回的耕地等來解決。另一方面，可以幫助無地少地的農民通過流轉土地經營權來耕種土地。

 

“人多地少是我們的基本國情，還要從地外做文章，幫助無地少地的農戶提高就業技能、提高就業服務、廣辟就業門路。”韓長賦指出，還需要一方面鼓勵農民工外出進城打工，另一方面進行鄉村產業振興，發展鄉村產業，推進農村一二三產業融合。

 

三農問題專家、成都市社科院原副院長陳家澤對21世紀經濟報道記者表示，可以通過村民自治，來緩解或者來平滑村民無地或者少地的矛盾。

 

“新增人口，可以在機動的耕地資源份額內，進行一部分土地權益分配。這并不是指一定要實際上分配土地，尤其是在發達地區、中心城市周邊，很多集體土地已經形成了一種盈利模式，因此不一定需要把土地再打碎了分給新增的人口，而是讓新增人口享有一定的利益分配權。”陳家澤說。

 

土地自愿流轉得到確權保護

 

值得注意的是，確保土地承包關系長期穩定，與促進土地流轉并行不悖。

 

《意見》提出，完善落實農村土地所有權、承包權、經營權“三權”分置政策體系。完善土地經營權流轉市場，健全土地流轉規范管理制度，探索更多放活土地經營權的有效途徑。

 

韓長賦指出，“三權分置”的制度安排，實際上是順應了城市化、工業化和農業現代化需要，因為農業現代化要使用機械，也需要適度規模經營，所以土地經營權需要流轉起來。土地經營權本身也是生產要素，作為要素，它也應該更有效地配置。

 

數據顯示，到2018年底，有5.39億畝耕地在不同主體間進行流轉。

 

但是，土地流轉絕不可以強迫。近日，《焦點訪談》報道了貴州省修文縣在沒有和當地農民達成協議的情況下，強行推平了農民土地的事件。對此，農業農村部黨組成員兼中央農辦秘書局局長吳宏耀在發布會上指出，農業農村部高度重視，立刻發函要求當地農業農村部門進行核查，并且已經派出調研組赴貴州開展現場調查。

 

“任何組織和個人不得強迫或者阻礙土地經營權流轉，土地經營權的流轉應該是農民自愿，任何組織和個人不能強迫農民流轉，也不能阻礙農民的流轉。”吳宏耀說。

 

陳家澤指出，有些地方基層政府，在認識上有偏差，認為土地流轉有政治意義，或者對GDP增長有好處，因此有一些強迫性的要求。但是現在推動土地確權，在土地確權之后，強迫流轉是不受法律保護的，任何機構或者地方政府，都不可以強迫農民來流轉土地。我們需要加大宣傳，讓農民知道自己權益受到法律，尤其是受到承包法和物權法的保護。

 

黨國英表示，有時地方政府將農民土地收歸集體所有，然后分配給大的投資者進行經營，但是，在這個過程中，有一些小農戶自己并不愿意，然后通過村委會、村干部來做工作，這個趨勢多了之后，會引起一些不穩定因素，而且對農業經濟發展并不是選擇。其次，在交給大的投資者之后，有些投資者發現并不賺錢，就退出了，地租也不交。“《意見》的發布有糾偏的作用。”

 

那么，如何平衡農民的權益與土地更有效益經營之間的關系？

 

黨國英認為，需要考慮為什么一些農民不愿意流轉土地。“還是他們心里有顧慮。很多農民不理解政策，擔心長期把土地租出去之后，未來土地就不是我的了。還有農民擔心，將土地流轉給別人，土地用途如果轉變以后，比如搞旅游農業實現土地增值，但是自己無法分到增值的這部分收入。”

 

陳家澤表示，如果傳統農業不能得到改造的話，無論怎么土地流轉都沒有意義，最終還是要從規模邊際去尋找增長的源泉。有三個條件，首先是制度保障，其次是農民組織化水平的提升，再次是要解決資本的順暢流動。“現代農業的投資水平很高，必須破解三農貸款難的問題。”