考慮到糧食在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的重要地位,各國大都制定了自己的糧食發(fā)展戰(zhàn)略,出臺(tái)了相應(yīng)的支持與保護(hù)政策,以促進(jìn)糧食生產(chǎn)、保障糧食。這些政策或直接或間接、程度不一地對(duì)糧食生產(chǎn)進(jìn)行了利益補(bǔ)償,形成了各具特色的利益補(bǔ)償機(jī)制。美國擁有廣闊的耕地面積,糧食生產(chǎn)自然條件優(yōu)越,同時(shí)科技發(fā)達(dá)、經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚、生產(chǎn)方式先進(jìn),所有這些共同造就了美國的糧食生產(chǎn)綜合能力,使之成為上重要的糧食出口國。美國先后出臺(tái)了一系列政策對(duì)糧食生產(chǎn)者和生產(chǎn)區(qū)給予補(bǔ)償,支持和引導(dǎo)糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展,本文擬從補(bǔ)償目標(biāo)、途徑、方式等方面對(duì)這些政策進(jìn)行簡要分析評(píng)介。

政策目標(biāo)和補(bǔ)償途徑多樣化

糧食產(chǎn)業(yè)是農(nóng)業(yè)的主要組成部分之一,但是受生產(chǎn)周期長、供給調(diào)整滯后于需求變化,生產(chǎn)活動(dòng)對(duì)自然條件的依賴程度較高,產(chǎn)品價(jià)格受自然風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)影響較大,需要較高的固定資產(chǎn)投入但投資回報(bào)率不高等因素的影響,糧食產(chǎn)業(yè)在某種程度上是一個(gè)需要扶持的弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)。在上的許多,對(duì)糧食生產(chǎn)者進(jìn)行利益補(bǔ)償,已經(jīng)成為一種重要的政府行為,其中也包括美國。

從美國的糧食生產(chǎn)支持政策及其構(gòu)建的利益補(bǔ)償機(jī)制來看,糧食生產(chǎn)利益補(bǔ)償?shù)哪繕?biāo)在不同發(fā)展階段是不盡相同的。美國曾先后出臺(tái)無追索權(quán)貸款政策、目標(biāo)價(jià)格差額補(bǔ)貼政策、直接支付制度、反周期補(bǔ)貼計(jì)劃、銷售援助貸款和貸款差額支付政策、平均作物收入選擇方案以及價(jià)格損失保障補(bǔ)貼政策等。這些政策間既存在并行關(guān)系也存在更替關(guān)系,反映了美國政府希望根據(jù)實(shí)際情況調(diào)整政策以保障糧食的意圖。總體而言,美國制定和實(shí)施上述政策主要是為了實(shí)現(xiàn)以下幾個(gè)方面的目標(biāo):一是增加農(nóng)民收入,保證農(nóng)民糧食生產(chǎn)積極性,從而保障糧食供應(yīng);二是補(bǔ)償損失,鼓勵(lì)限產(chǎn),保障糧食價(jià)格;三是鼓勵(lì)發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè),保障糧食質(zhì)量;四是促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展,縮小城鄉(xiāng)差距;五是保持農(nóng)民、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的可持續(xù)發(fā)展。

通過目標(biāo)多樣化的糧食生產(chǎn)利益補(bǔ)償政策,美國在一定程度上實(shí)現(xiàn)了綜合考慮農(nóng)民增收、糧食增產(chǎn)、產(chǎn)品質(zhì)量提升、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、生產(chǎn)方式環(huán)保、縮小城鄉(xiāng)差距,促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的政策預(yù)期效果,促進(jìn)了糧食產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,體現(xiàn)了政策目標(biāo)定位的綜合性和目標(biāo)功能的多樣性。

為促進(jìn)糧食產(chǎn)業(yè)和農(nóng)村社會(huì)發(fā)展,美國采用了多種糧食生產(chǎn)利益補(bǔ)償途徑,主要包括價(jià)格支持、直接補(bǔ)貼、災(zāi)害救助、保險(xiǎn)支持、信貸支持、稅收優(yōu)惠、關(guān)稅保護(hù)、環(huán)保補(bǔ)貼、休耕補(bǔ)貼、農(nóng)資補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)科技研發(fā)和推廣應(yīng)用、扶持農(nóng)業(yè)合作組織、建立產(chǎn)銷合作、農(nóng)產(chǎn)品銷售幫助、完善糧食產(chǎn)業(yè)鏈條、推動(dòng)糧食產(chǎn)業(yè)化發(fā)展等。為了解決因環(huán)境惡化部分耕地需要退耕還林還牧、保持地力而要嘗試休耕以及基層倉儲(chǔ)設(shè)施不足等問題,美國還采取了休耕保護(hù)、委托民間代儲(chǔ)等政策以進(jìn)一步完善其利益補(bǔ)償途徑體系。在一定條件下,農(nóng)戶還可以在各種補(bǔ)償方式中做出選擇。

以項(xiàng)目為依托彌補(bǔ)農(nóng)民損失

在糧食生產(chǎn)利益補(bǔ)償實(shí)踐中,美國通常會(huì)采用以項(xiàng)目為依托的補(bǔ)償方式,對(duì)補(bǔ)償?shù)哪繕?biāo)、對(duì)象、范圍、標(biāo)準(zhǔn)、主體以及資金的來源、出資的比例、農(nóng)民應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)、執(zhí)行情況的檢查和復(fù)核等都有較為嚴(yán)密的規(guī)定,還設(shè)置有操作性比較強(qiáng)的相關(guān)配套措施,能較好地防范騙取補(bǔ)償資金的行為,同時(shí)提高補(bǔ)償效率。比如美國先后出臺(tái)、實(shí)施的關(guān)于耕地保護(hù)、休耕的資金補(bǔ)貼項(xiàng)目主要有“土地銀行項(xiàng)目”“休耕保護(hù)儲(chǔ)備項(xiàng)目”“環(huán)境質(zhì)量刺激項(xiàng)目”和“土壤保護(hù)監(jiān)管項(xiàng)目”等。這些項(xiàng)目不僅具體內(nèi)容不同,而且即使是同一項(xiàng)目,在不同時(shí)段也會(huì)根據(jù)不斷變化的社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況和社會(huì)需求,對(duì)目標(biāo)重點(diǎn)、參與方式、補(bǔ)償面積、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等適時(shí)做出調(diào)整。項(xiàng)目化的有關(guān)政策在保護(hù)耕地、補(bǔ)償農(nóng)民利益、促進(jìn)農(nóng)民農(nóng)村農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展等方面發(fā)揮了重要作用。

補(bǔ)償力度無疑是補(bǔ)償機(jī)制中的重要內(nèi)容。美國的糧食生產(chǎn)利益補(bǔ)償力度基本上是以讓農(nóng)民和工人收入持平為標(biāo)準(zhǔn)的。美國農(nóng)業(yè)法案中的平均作物收入選擇方案是以作物所在州年度平均收益水平為依據(jù)進(jìn)行計(jì)算,對(duì)農(nóng)戶實(shí)際收益低于目標(biāo)收益的差額進(jìn)行一定額度補(bǔ)貼的政策方案。這實(shí)際上是一種基于收入而非基于價(jià)格的反周期補(bǔ)貼,設(shè)計(jì)初衷是為農(nóng)戶提供收入保障支持。無論農(nóng)民的收入損失是因單產(chǎn)增加還是減少導(dǎo)致的,他們都可以獲得政府提供的補(bǔ)貼,因而也被稱為收入保障直接補(bǔ)貼。