近日，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法（修訂草案征求意見稿）》。意見稿提到，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)不得改變承包土地所有權(quán)的性質(zhì)及其農(nóng)業(yè)用途，流轉(zhuǎn)期限不得超過承包期的剩余期限，增加對工商企業(yè)等社會資本流轉(zhuǎn)取得土地經(jīng)營權(quán)的監(jiān)管和風(fēng)險防范···將規(guī)章名稱由《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》修改為《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，目前意見稿正在面向社會公開征求意見，辦法自2020年1月1日起正式施行。

 

修改后的規(guī)章名稱少了“承包”兩個字，透露了哪些信息？內(nèi)容上究竟有何變化？

 

請看如下“關(guān)于《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法（修訂草案征求意見稿）》的說明”共同前瞻新辦法規(guī)定。
 

明確流轉(zhuǎn)范圍

 

對土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓、互換和土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)（出租、轉(zhuǎn)包、入股或其他方式）作出了明確區(qū)分。

 

“土地承包經(jīng)營權(quán)”和“土地經(jīng)營權(quán)”分別成權(quán)：新修改的《農(nóng)村土地承包法》貫徹了“三權(quán)分置”理念，專節(jié)分別設(shè)置“土地承包經(jīng)營權(quán)”和“土地經(jīng)營權(quán)”，對土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓、互換和土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)（出租、轉(zhuǎn)包、入股或其他方式）作出了明確區(qū)分。

 

本次修改稿對于流轉(zhuǎn)范圍進(jìn)行了界定，聚焦于土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)方式包括出租、入股等，將規(guī)章名稱由《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》修改為《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》。

 

對于土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓、互換將另行出臺管理辦法進(jìn)行規(guī)定。
 

增加對工商企業(yè)等社會資本流轉(zhuǎn)取得

土地經(jīng)營權(quán)的監(jiān)管和風(fēng)險防范

 

以法律形式對工商企業(yè)等社會資本通過流轉(zhuǎn)取得土地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行規(guī)范：新修改的《農(nóng)村土地承包法》第45條規(guī)定，“縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)建立工商企業(yè)等社會資本通過流轉(zhuǎn)取得土地經(jīng)營權(quán)的資格審查、項目審核和風(fēng)險防范制度。工商企業(yè)等社會資本通過流轉(zhuǎn)取得土地經(jīng)營權(quán)的，本集體經(jīng)濟(jì)組織可以收取適量管理費用。”

 

在此次征求意見稿中對于工商企業(yè)等社會資本流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行了專門的規(guī)定，具體包括：

 

增加資格審查規(guī)定。明確了工商企業(yè)等社會資本通過流轉(zhuǎn)取得土地經(jīng)營權(quán)應(yīng)當(dāng)具有從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營的資質(zhì)，有適宜的農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力，以及其他應(yīng)當(dāng)具備的條件。

 

增加項目審核規(guī)定。正面列舉明確了社會資本通過流轉(zhuǎn)取得土地經(jīng)營權(quán)應(yīng)當(dāng)符合的條件，如經(jīng)營項目明確、土地用途合法、有風(fēng)險防范機(jī)制、符合當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)布局、符合當(dāng)?shù)噩F(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、有利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)等。明確了負(fù)面清單，如不得在占用基本農(nóng)田上挖塘栽樹，擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采礦、取土等。

 

增加關(guān)于風(fēng)險防范規(guī)定。就土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的面積上限作出規(guī)定。由于各地差異較大，此次修改稿對是否普遍建立風(fēng)險保障金制度未作統(tǒng)一規(guī)定，但對整村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)和500畝以上土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)等風(fēng)險較高的項目，強(qiáng)調(diào)必須建立風(fēng)險保障金制度。

 

增加了審查審核機(jī)構(gòu)的規(guī)定。明確了縣級人民政府應(yīng)當(dāng)建立由農(nóng)業(yè)農(nóng)村、財政、發(fā)改、自然資源、環(huán)保、市場監(jiān)督管理等行政主管部門和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織代表、農(nóng)民代表、農(nóng)業(yè)專家等組成的審查委員會。

 

增加了集體經(jīng)濟(jì)組織收取管理費用的規(guī)定。明確了集體經(jīng)濟(jì)組織收取適量管理費用的條件，如農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織提供土地流轉(zhuǎn)管理服務(wù)、工商企業(yè)等社會資本利用本集體所有的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施等。規(guī)定管理費用收取的數(shù)額、支付方式應(yīng)當(dāng)由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、承包方、工商企業(yè)等社會資本三方協(xié)商確定；管理費用的使用應(yīng)當(dāng)依照法定程序經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員集體決定，用于農(nóng)田基本建設(shè)或者其他公益性支出。
 

關(guān)于土地經(jīng)營權(quán)入股

 

在“三權(quán)分置”背景下，農(nóng)民入股的只是一定期限的土地經(jīng)營權(quán)。

 

從理論上說，即使發(fā)生破產(chǎn)清算，農(nóng)民只存在喪失一定期限的經(jīng)營權(quán)的風(fēng)險，因此規(guī)定承包地退回原承包戶在法理上已沒有必要，也與《破產(chǎn)法》存在沖突。針對防范農(nóng)民失地風(fēng)險的問題，實踐中產(chǎn)生了優(yōu)先股、先租后股、回購等方法。考慮到優(yōu)先股在公司法上已有較成熟的理論探討，建議將其作為防范入股失地風(fēng)險的倡導(dǎo)性規(guī)定。