3．農機補貼和良種補貼等專項補貼操作機制不健全

 

從河南調研情況中來看，自2009年以后，逐漸采用補現金的方式，不少地區良種補貼均是通過農戶的“一卡通”賬戶直接補貼給農戶，無論農戶種植的是何種品種，種子來源無論是自留還是購買，只要種植的作物就給予補貼，這就失去良種補貼的作用和意義。客觀來講，良種補貼對農民增收的貢獻率并不算太明顯，增加的轉移性收入和經營性收入在農民人均純收入中的比例較小。二是配套工作經費缺乏。強力宣傳發動、科學培訓指導、印制補貼清冊、核實上報面積、強化督導檢查等是確保良種補貼工作順利開展的必要前提和保障，這些工作都需要大量的人力，也需要一定的配套經費給予支持。三是項目下達時間晚。良種補貼具有很強的時效性，與農時關系密切，但實際不少地區上級下達實施方案相對農時往往滯后，良種補貼、農機補貼政策實際執行均比較晚，其良種增產的目標便難以達到。

 

4．產糧大縣獎勵政策沒有打破“產糧大縣、財政窮縣”怪圈

 

由于糧食比較效益低，“產糧大縣、財政窮縣”現象一直是困擾我國糧食生產和地區發展共贏的難題。當前的產糧大縣獎勵政策可以看作是對產糧大縣政府的補貼，目的是激勵糧食大縣穩定和提高糧食生產、增加財政收入。但從實踐上看，還存在著獎勵幅度偏小、縣級政府對資金的使用缺乏靈活性等問題，起到的作用并不明顯，“產糧大縣、財政窮縣”的局面仍然存在，產糧大縣與工業縣之間的經濟發展和收入差距仍呈擴大趨勢。

三、完善我國糧食主產區利益補償的政策建議

1．瞄準三大政策目標，實現增產、增收、區域發展共贏

 

糧食是我國經濟社會的長期穩定發展的前提基礎。但如果在維持糧食的同時犧牲了廣大糧農和糧食主產區政府的應得利益，這樣的糧食是不可持續發展的。因此，我國未來糧食不能建立在以犧牲種糧農民和糧食主產區的利益為代價的基礎上，糧食補貼政策應該瞄準糧食增產、糧農增收及糧食主產區區域發展三大目標，實現三者的共贏發展和均衡發展，構建糧食的內生長效機制。應從促進整個主產區發展的角度考慮，根據糧食主產區為保障糧食的貢獻和付出的成本，增加對糧食主產區的轉移支付和各項支持，促進主產區經濟社會加快發展，確保主產區政府和種糧農民得到合理利益補償。

 

應重點向糧食核心產區傾斜，要在主體功能區劃的基礎上，進一步界定核心產區的范圍，以便各類資源真正向核心區集中，通過支持核心產區發展，以點帶面，從而帶動其他區域發展，最終實現共贏。

 

2．實現“三大傾斜”政策，提升糧食生產補貼政策效率

 

根據我們調研中的發現，不同地區、不同農戶的補貼效率存在差異。糧食主產區補貼效率高于主銷區，糧食生產核心區補貼效率高于一般糧食生產區，種糧大戶補貼效率高于一般農戶。因此，糧食補貼政策應實施差異化的補貼政策措施，具體是要實現“三個傾斜”。一是要向糧食主產區傾斜。糧食主產區的農業補貼標準要適當高于主銷區。二是要向糧食主產區的核心區傾斜。特別是產糧大縣資金要向核心區傾斜，重點是搞好核心區的水利設施、道路等基礎建設。三是要向主產區的種糧大戶傾斜。建議地方政府在農地流轉管理中，對種糧農民進行農地流轉用作糧食生產的給予獎勵，另外，中央和地方政府對當地典型的種糧大戶給予一定的精神和物質獎勵，地方政府在安排項目上加大對種糧大戶的扶持投入力度，例如對種糧大戶的水利、道路等農田基礎設施建設加大投入，提高建設標準。

 

3．健全創新補貼機制，增強糧食主產區抓糧種糧積極性

 

要按照誰收益誰補償的原則，加快構建以糧食主產區補償基金為核心的利益補償機制。一是針對種糧農民的直接補貼和生產資料綜合補貼等綜合性補貼，應加大補貼力度，改進補貼方式。同時，據物價上漲情況和農資價格上漲情況，動態調整補貼標準，合理彌補種糧農民增加的農業生產資料成本，要對以前計稅時漏報的耕地，以及近年來重新開墾的耕地重新核實，并也給與糧食直接補貼到全部耕地的全覆蓋。二是針對良種補貼和農機補貼等專項補貼，也應進一步改進補貼方式。對于部分糧食作物，建議仍恢復招標制，讓綜合實力強，經營信譽好的大型骨干種子經營企業為農民直供良種。對于高產創建等項目的糧食基地建設，建議由政府對農戶完全免費供應良種。三是增加對產量大縣財政轉移支付的數量，轉移支付的標準至少能在滿足維持政府正常運轉之外，還有一定的盈余用于當地的經濟社會建設。從長期來看，對糧食有重要貢獻的主產區農業基礎設施建設配套經費應予以取消，全部由中央或省級財政支付。

 

4．設立青年農民種糧專項資金，培育一批新型青年農民種糧大戶

 

從目前糧食生產經營主體來看，一方面隨著廣大地區農村青年農民外出務工人數的增多，不少地區的農業生產主要依靠50歲以上的老人或者婦女，這對糧食生產和現代農業的發展構成了一定威脅。另一方面，一些地區農地流轉、規模化經營加快，出現了一批種糧大戶、農民專業合作社等新型糧食生產經營主體。從長久發展來看，我國現代農業的發展正是需要一大批有知識、有能力的青年種糧大戶來實現，而這樣的人才目前在我國農村遠遠不夠。因此，建議財政部和各級政府應設立培育一批新型青年農民種糧大戶專項資金，扶持新型青年農民進行創業，形成一批現代化的青年種糧大戶隊伍，促進我國糧食生產的規模化、標準化經營。

 

5．探索農業政策保險試點，降低三大糧食作物生產經營風險

 

糧食生產是易受旱澇災害、病蟲危害等多種自然災害威脅的產業，而進行農業生產保險是分散生產風險的良好機制。因此，在主產區應進行三大糧食作物（水稻、玉米、小麥）生產保險的試點，探索建立農業生產保險機制。一是組建政策性保險公司，通過再保險機制，超額賠付部分由政府補貼，限度地分散農業風險，減少原保險經營者的風險分攤損失。第二是建立農業風險準備金，用于發生巨災時的大額賠付資金來源可從涉農的專項資金中調劑。對農業保險經營主體的盈余，可在一定期間內減免所得稅，所減的稅收應轉入專項農業保險基金；并允許經營主體從稅前經營盈余中扣除一定比例的資金作為保險準備金，以增加經營主體的資金實力。

 

6．加強政策法制管理，完善糧食補貼政策配套機制措施

 

完善的政策法制是保證糧食生產者利益得到有效補償的前提，糧食補貼政策需要相關配套機制的支持。一是要加強我國糧食補貼政策的法制化管理。要加強農業補貼法制建設，同時需要注意完善我國有關糧食支持的法律體系，在制定和完善法律法規時要特別注意政策的可操作性，做到支持項目化和量化。二是規范農業生產資料市場，完善糧食生產成本的控制機制。政府要采取有效措施規范和穩定生產資料市場，控制農業生產資料價格上漲，要加強對農業生產資料的價格監管，加強農業生產資料質量的監督檢查。三是完善農地流轉機制，促進糧食規模化生產經營。必須加快農村土地承包經營權的流轉、完善農地流轉機制，加強對農地流轉的指導和監管，規范農地流轉市場，鼓勵從事非農經營的農戶轉讓出土地，推進土地適度規模經營，提高糧食產業化水平。