對十三屆人大二次會議第4298號建議的答復

哈明江代表：

您提出的關于搞好農村土地確權流轉的建議收悉?，F答復如下。

我國憲法和相關法律規定，農村土地屬于農民集體所有。實行以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制是農村基本經營制度，是黨的農村政策的基石。習近平總書記多次強調，堅持農村基本經營制度有實實在在的政策要求，就是要堅持農村土地農民集體所有，堅持家庭經營基礎性地位，堅持穩定土地承包關系。農業農村部認真貫徹落實中央決策部署，嚴格依法行政，著力做好農村承包地確權登記頒證和土地經營權流轉管理服務工作。

一、關于土地收回

關于進城農戶的土地是否可以收回，中央有明確要求，農村土地承包法也有明確規定。2015年中央1號文件明確要求，現階段，不得將農民進城落戶與退出土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權相掛鉤。為落實中央決策部署，農業農村部積極配合人大修改完善農村土地承包法，2018年12月29日第十三屆人大常委會審議通過了關于修改農村土地承包法的決定。法律明確規定：承包期內，發包方不得收回承包地；保護進城農戶的土地承包經營權；不得以退出土地承包經營權作為農戶進城落戶的條件；承包期內，承包農戶進城落戶的，引導支持其按照自愿有償原則依法在本集體經濟組織內轉讓土地承包經營權或者將承包地交回發包方，也可以鼓勵其流轉土地經營權。下一步，我部將嚴格落實法律要求，指導地方切實保護進城落戶農戶的土地權益。

二、關于土地調整

黨的十九大報告明確提出，保持土地承包關系穩定并長久不變?！掇r村土地承包法》明確規定，承包期內，發包方不得調整承包地；承包期內，因自然災害嚴重毀損承包地等特殊情形對個別農戶之間承包的耕地和草地需要適當調整的，必須經本集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉（鎮）人民政府和縣級人民政府農業農村、林業和草原等行政主管部門批準；承包合同中約定不得調整的，按照其約定。農業農村部認真貫徹落實中央決策部署和法律要求，指導地方切實保持農村土地承包關系穩定，在充分尊重農民意愿、依法依規并履行村民會議、村務公開等程序的前提下，利用集體機動地、四荒地、依法有償退出的承包地等土地再次發包給無地少地農戶。同時，鼓勵各地通過大力實施高素質農民培育等方式，引導農戶外出務工增加收入。

三、關于確權確股不確地

2014年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》（以下簡稱《意見》）明確提出，土地承包經營權確權登記原則上確權到戶到地，在尊重農民意愿的前提下，也可以確權確股不確地。2015年中央1號文件明確要求，總體上要確地到戶，從嚴掌握確權確股不確地的范圍。貫徹落實中央要求，我部會同相關部門聯合印發《關于認真做好農村土地承包經營權確權登記頒證工作的意見》，明確要求堅持以確權確地為主，總體上要確地到戶，從嚴掌握確權確股不確地的范圍，堅持農地農用。對農村土地已經承包到戶的，都要確權到戶到地。實行確權確股不確地的條件和程序，由省級人民政府有關部門作出規定，切實保障農民土地承包權益。不得違背農民意愿，行政推動確權確股不確地，也不得簡單地以少數服從多數的名義，強迫不愿確股的農民確股。

近年來，一些地區在承包地確權登記頒證過程中，在農戶自愿基礎上，對確權不確地進行了探索。如安徽省2016年印發了《關于在農村土地承包經營權確權登記頒證中使用確權確股不確地方式的規定》，對實施“確權確股不確地”和“確權確畝不確界”需符合的條件、實施范圍、審批程序等作了明確規定，有效保障了在實施確權確股不確地時，尊重農民意愿、依法依規有序操作。

四、關于土地流轉

黨中央、國務院高度重視放活農村土地經營權?！兑庖姟访鞔_要求，嚴格規范土地流轉行為，土地承包經營權屬于農民家庭，土地是否流轉、價格如何確定、形式如何選擇，應由承包農戶自主決定，流轉收益應歸承包農戶所有；沒有農戶的書面委托，農村基層組織無權以任何方式決定流轉農戶的承包地，更不能以少數服從多數的名義，將整村整組農戶承包地集中對外招商經營。2016年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》，明確提出承包農戶有權通過轉讓、互換、出租（轉包）、入股或其他方式流轉承包地并獲得收益，任何組織和個人不得強迫或限制其流轉土地?！掇r村土地承包法》也明確規定，保護承包方依法、自愿、有償流轉土地經營權；發包方不得干涉承包方依法享有的生產經營自主權，不得強迫或者阻礙承包方進行土地承包經營權的互換、轉讓或者土地經營權流轉。按照中央要求，農業農村部近年來著力加強土地經營權流轉管理和服務，印發了《農村土地經營權流轉交易市場運行規范（試行）》等文件。下一步，農業農村部將指導各地健全土地經營權流轉市場，規范市場運行機制，引導土地流轉雙方簽訂書面流轉合同。

五、關于土地整理

《意見》明確提出，有條件的地方根據農民意愿，可以統一連片整理耕地，將土地折股量化、確權到戶，經營所得收益按股分配，也可以引導農民以承包地入股組建土地股份合作組織，通過自營或委托經營等方式發展農業規模經營。2012年，國土資源部、財政部印發《關于加快編制和實施土地整治規劃大力推進高標準基本農田建設的通知》，明確要求各地在實施農村土地整治項目中，要按照中央有關充分尊重農民意愿、切實維護農民權益的要求，認真做好地籍調查和權屬管理工作;土地整治中，整治項目涉及土地權屬調整的，要在尊重權利人意愿的前提下，及時編制、公告和報批土地權屬調整方案，組織簽訂權屬調整協議，并確保調整結果公開、公平、公正，切實維護當事人的土地權益，促進社會和諧穩定。下一步，農業農村部積極貫徹落實中央部署，配合相關部門做好土地整理工作。

六、關于政府出臺文件明確農戶承包權

黨中央、國務院高度重視保護農戶承包權益，歷年中央一號文件，都對保護農戶合法的土地權益提出要求。2016年，中辦、國辦印發《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》，明確要求在完善“三權分置”辦法過程中，要充分維護承包農戶使用、流轉、抵押、退出承包地等各項權能。2019年，中辦、國辦印發《關于促進小農戶和現代農業發展有機銜接的意見》，明確要求保護小農戶土地承包權益?！掇r村土地承包法》明確規定，實行農村土地承包經營制度；農村土地承包采取農村集體經濟組織內部的家庭承包方式；農村集體經濟組織成員有權依法承包由本集體經濟組織發包的農村土地；家庭承包的承包方是本集體經濟組織的農戶；農戶內家庭成員依法平等享有承包土地的各項權益。

農業農村部始終貫徹落實中央決策部署，一方面指導地方在確權中落實農戶承包權益，另一方面，指導地方在土地經營權流轉中切實尊重農民意愿。近期，中央農辦、農業農村部印發《關于做好整村流轉農戶承包地風險防范工作的通知》，要求各地正確認識整村流轉農戶承包地存在的風險，整村流轉農戶承包地各個環節要及時公示公開，必須尊重農民意愿，把選擇權交給農民，由農民選擇而不是代替農民選擇。下一步，農業農村部將繼續貫徹落實中央決策部署，做好農村承包地確權登記頒證收尾工作，加強土地經營權流轉規范管理與服務，指導各地農村土地流轉市場規范運行，引導土地經營權有序流轉。

感謝您對“三農”工作的關心，希望今后繼續支持我們的工作。

聯系單位及電話：農業農村部政策與改革司010-59193178

農業農村部

2019年7月29日