今年“兩會”上，一項關于農機購機補貼方式的提案引起了業內人士的關注：農機購置補貼該怎么補？這一討論多年的話題又再次被提到了人們的面前。一項產業政策在實施的13年中，讓行業得到了巨大發展，使參與者都獲得不菲收益，同時制度安排從沒有停止調整。政策變化是社會對農機購置補貼政策議論最多的焦點之一。本文探討農機購置補貼政策是怎么變的、為什么變、該不該變、又應該如何變。
購機補貼政策調整體現在補貼范圍、補貼比例、補貼對象等多方面，補貼方式又是最重要的內容。讓我們先來做一個梳理。

    一、補貼方式的變化過程

    對農機購置補貼政策實施的復雜性和艱巨性并非在最初就顯現出來，政策設計者也是在探索中前行。自2004年中央財政安排農機購置補貼專項資金至今，政策安排上大致經歷了三個時期：階段是2004年到2005年，處于政策試驗探索期。2004年7000萬元資金以試點項目的方式下達到100多個縣，主要目的是探索政策設置的思路。這樣在補貼方式上，各試點區域的方式多種多樣：有政府采購的，也有公開選型的，有定額補貼的，有定比補貼的，也有平均分配的。因為資金的總量比較小，各地都按照項目精心操作，大多試點地區都取得了較好的效果。第二階段從2005年到2011年，是政策的統一規范期。2005年開始各地相繼執行財政部、農業部下發的《農業機械購置補貼專項資金使用管理暫行辦法》，補貼方式統一為先申請差額購機，資金支付給企業。其特征是建立了比較的政策目標，按照項目管理的方式來進行。在這時期資金量迅速增長了200倍，使得最初按照較小資金規模設計的項目化管理方式明顯不適應。各地在政策實施獲得巨大成就、取得眾多經驗的同時，也在部分環節發現了一些問題，部門監管不斷見招拆招，逐步改進和完善。第三階段是從2011年到2016年，這是政策精準完善期。這一時期的特征是，政策完善方向逐漸明確，特別是引入采用了績效管理方式。補貼方式確定為自主購機，資金直補給農戶。這一時期的資金投入量穩定在高位。監督管理逐漸完善，目標明確，責任明確，政策實施趨于平穩。 

    二、補貼方式不斷變化的必然性

    農機購置補貼政策的持續多變是由于其政策本身的復雜性所決定的，起碼包含了以下方面：

    1．政策環境的復雜多變性。近十多年來，是中國農業生產方式的經營體系的創新變革期，也是農機化發展的黃金期。農業現代化在加速發展的進程中，從單一集體經營，到所有權與承包經營權的分離，再到所有權、承包權、經營權分開的“三權分置”，農機購置補貼政策也必須與中國農業供給側結構性改革的方向同向而行。這些改革創新和探索實踐，古今中外并無先例，沒有國內外農機購置補貼政策經驗可以借鑒，只能在探索中前進。

    2．政策的多目標性。在農機購置補貼政策實施過程中，曾經設立過多個目標，包括促進農業現代化、促進農機工業、調整農業產業結構、促進農機合作組織發展、拉動內需、促進農業血防？、促進奶業、促進養蜂業發展、促進農業環境保護、解決秸稈禁燒問題等等。這些目標覆蓋了一二三產業，涉及了多個領域。有些目標之間還會產生不協調，甚至相互掣肘。單一政策手段很難同時滿足這許多目標的達成。只能通過不斷協調，不斷修正來逼近這些目標。

    3．政策參與的各方自利性。這個問題我們可以從分析兩種典型的補貼方式來加深認識。

    例：先申請差額和先購機后申請

    在農機購置補貼13年中，真正有普遍意義的補貼方式只有兩種，即“先申請后差額購機資金支付企業”和“先購機后申請資金支付農戶”。

    比較兩種方式：

   
 

    通過比較，大家會發現，在不同階段，不同的參與者，從各種補貼方式的獲益不同，對各種補貼方式的評價也會不同。參與者的多角度要求僅僅是問題的一個側面。政策參與各方博弈的客觀存在，也必然對政策的發展變化產生各自的影響。

    4．管理模式的差異性。政策逐步從項目化管理向政策化管理過渡。“先申請后購機差額購機”，是基于項目化精細管理的閉環系統，適用于資金規模較小，管理體制控制嚴密，參與對象在嚴控監管下的環境。應該充分肯定差額購機補貼方式在政策規范，實施的初期起到的成效和探索價值。隨著補貼資金規模的加大，以及參與購機補貼群體的劇增，原有的補貼方式就自然會產生一些問題。“先購機后申請自主購機”的補貼模式，是管理部門對原有購機補貼方式的自我完善和自我創新。它限度地發揮了現有條件下農機管理部門的職能，在部分犧牲效率的同時實實在在獲得了控制風險的效果。

    所有這些說明農機購置補貼政策是一個處于不斷探索創新和變化過程中的政策。政策本身獨特的創造性決定了這種探索具有必然性，因而也昭示了農機購置補貼政策還會繼續變化。

    三、從帕累托改進到激勵相容約束

    回到前面提到的要求農機購置補貼方式回到差額購機、直補企業的聲音。什么樣的補貼方式才是好的？農機購置補貼政策的調整，應該有怎樣的目標？

    盡管政策本身包括多個方面，但無疑補貼方式是決定整個政策框架的基本面。好的補貼方式應該滿足以下要求：保證明確的政策目標實現；公平公正，阻礙尋租；方便農民；有利企業；盡量少的干預市場正常運行秩序；資金運行過程；運行行政成本較低且可控。如果按照這個標準，現在的補貼方式無疑還是有不小的差距。

    在單一目標的項目管理中，效率的概念往往容易把握。在新古典經濟理論中，特別是一般均衡理論認為經濟效率的常規概念是帕累托。當某一資源配置的調整帶來效率的提高，則稱之為帕累托有效。在過往評價農機購置補貼政策績效時，也多有用帕累托有效（或帕累托）這一概念。但是農機購機補貼政策已經從最初的幾千萬資金，上升到目前的數百億資金，這樣一項影響廣泛的產業政策發展到了目前階段，已經不能僅停留在使用項目管理概念來思考、設計和實施了。帕累托有效是一個容易誤導的概念，它只考慮效率，不管公平。一個極端的配置是窮人一無所有，富人為富不仁。這是滿足帕累托有效的定義的，但顯然，它是荒謬的。農機購置補貼作為一項重要惠農政策，必須尋找新的理論依據來指導實踐，哈維茨(Hurwiez)創立的機制設計理論似乎恰好回答了其中的一些問題。

    機制設計理論中“激勵相容”是指在市場經濟中，每個理性經濟人都會有自利的一面，其個人行為會按自利的規則行為行動；在信息不對稱的條件下，一個委托人面對著多個代理人的分散決策環境，委托人和代理人的目標不一致。由于代理人和委托人的目標函數不一致，加上存在不確定性和信息不對稱，代理人的行為有可能偏離委托人的目標，而委托人又難以觀察到這種偏離，無法進行有效監管和約束，從而會出現代理人損害委托人利益的現象，造成兩種后果，即逆向選擇和道德風險，這就是的“代理人問題”。如果能有一種制度安排使代理人追求個人利益的行為，正好與委托人實現集體價值化的目標相吻合，這一制度安排，就是“激勵相容”。“信息經濟學將達成委托代理均衡合同的條件概括為兩個，即參與約束和激勵相容。如果要一個理性的代理人有興趣參與委托人設計的機制，代理人在該機制下得到的期望效用，必須不小于他在不接受這個機制下得到的期望效用，這就是參與約束或個人理性約束。第二個約束是，給定委托人不知道代理人的內心的情況下，理性的代理人在任何機制下，總是選擇期望效用的行動。代理人選擇委托人所希望的行動是得到的期望效用不小于他選擇其他行動時得到的期望效用，這就是激勵相容約束。從理論上說，激勵相容條件說明代理人根據行動效用化原則選擇具體的操作行動，在代理人獲得預期效用化的同時，也保證使委托人預期收益化。這兩個條件同時也是激勵機制與績效評估設計應滿足的兩個原則。滿足參與約束的機制是可行機制，滿足激勵相容的機制是可實施機制，同時滿足這兩類的機制是可行的可實施機制。”

    農機購置補貼政策實施環境正是這樣一個分散決策形式。農機購置補貼的實施主體在縣級，如果把財政部門作為政策實施委托人，那么省、市、縣各級財政部門，農機管理部門，農機生產經營企業，乃至購機個人這些參與農機購置補貼政策的各方，都是各個分散的、參與決策的代理人。由于農機購置補貼政策的巨大投入紅利，參與約束是自然滿足的。但是激勵約束卻未必自然滿足，因為他們都各自擁有不同的參與目標。購機補貼政策實施中反復出現的各類問題，說明了參與代理人選擇了委托人不希望的行動，也就是違法違規行為。如何形成參與各方的共贏局面？委托人需要做的是在法律法規政策框架內，設計一種補貼實施機制，使委托人與代理人的利益進行有效“捆綁”，以激勵各個參與的代理人采取最有利于委托人的行為，從而委托人利益化的實現能夠通過代理人的效用化行為來實現，即實現農機購置補貼政策實施的激勵相容。

    四、補貼方式的自我完善方向

    雖然總是有各種有影響的聲音提出一種補貼方式比另一種補貼方式更好，但其實在不斷變化的環境條件下，并不會存在一個正確的補貼方式。補貼方式不斷完善的過程是不應停止的，實際上，這個過程也一直在中央和地方各級財政和農機管理部門進行著。是否回歸“直補企業”的方式并不是問題的本質，這是單獨滿足傾向某一類代理人的方式。按照激勵相容約束的理論為指導，應該在客觀上正視、允許和認可各購機補貼實施參與者的利益訴求，并將其約束在一定的法律法規和政策許可范圍內。在各利益代理人的各方角力中，政策設計者不能因為某一方的聲音大或者勢力大有所偏倚。同樣，用激勵相容約束理論的要求來看，在建立健全頂層法律法規制度體系的基礎上，經濟技術層面上補貼方式的完善起碼還應該多管齊下的在以下方面展開：

    1. 制定主體明確、統分結合的政策目標

    我們希望購機補貼政策有效，追求的是什么效果？是農業產業政策，還是工業產業政策，抑或綜合產業政策？許多討論建立在目標并不明確的基礎上（前提下），難免各說各話。這樣建立的補貼方式及其評價自然缺乏共同一致的標準。農業機械化的發展應該定位產業，同時向第二、三產業延伸其價值鏈。在促進農業機械化發展的政策上，不應該只依靠購機補貼這一個手段。政策目標過多會導致政策的設計實施和評價過程缺乏基準，首尾難顧。
政策目標的設置應該兼顧不同的參與群體，以及政策執行層次。統分結合的目標有利于共同目標的實現，有利于權力下放，同時更便于農機購置補貼這種分散決策系統。

    2.實行購機普惠、精準管理的敞開補貼

    在資金有限的條件下，對需求的精準化管理是是實行普惠制的基礎。所謂對需求的精準化管理，就是對需要消耗補貼資金的被補貼機具、補貼標準、補貼對象、補貼時段，進行精準測算。目前農機系統的數據手段和管控條件還無法滿足這一要求。可以采用逐類普惠的方法，在有限資金的條件下，達到保證重點、普惠公平的要求。在這里還要糾正一個多年來的認識誤區，就是普惠制并不等同于要家家戶戶買農機，而是買農機的家家戶戶都有補貼。

    3．建立責任共擔的誠信體制和違規必究的監督機制

    造成現行購機補貼方式繁雜低效的原因是大量違規現象的存在。在購機補貼實施的十多年中，農戶和企業違規套補貼的有之，以倒賣補貼機具為盈利為職業的有之，專門針對分類分檔的漏洞制售低劣產品的有之，利用職權尋租受賄的有之。雖然這些情況是購機補貼中的極少數行為，但卻給農機購置補貼政策造成極為惡劣的影響，給政策實施制訂者帶來極大的壓力，嚴重惡化了購機補貼的環境。三審四核、驗機合影，這些犧牲效率，換取保障的程序，只是在缺失誠信社會環境下的不得已手段。購機補貼政策的順利實施，需要產銷企業等各方參與者的誠信守規行為。企業的誠信守規，一方面來自社會責任道德的自覺約束；另一方面，來自經濟激勵。前者是軟約束，其約束的形成機制比較復雜，而且時間相對漫長；經濟約束則對改變企業的行為決策更加現實。

    企業作為市場經濟的主體，有著自身理性的經濟追求。農機產銷企業的守規，誠信決策也有著自身的機理。當誠信守規的溢價大于所付出的成本時，理性的企業才會選擇誠信守規。這個誠信守規的溢價，主要受到社會誠信體系完善程度的影響，即對是否誠信守規的企業進行充分的識別，以及違規失信企業是否會受到應有的懲罰。就目前我國的現實來看，一方面，誠信分離機制的缺失造成對誠信參與補貼的農機企業的政策激勵不足，另一方面，政府規制缺失監管處罰的不利也使失信違規農機產銷企業所受到的懲罰有限。因此，失信違規在很多情況下成為極少數農機補貼參與企業的“理性”選擇。

    鑒于此，我們不能一味從道義上要求農機企業講社會責任和道德信用。更要從完善激勵機制出發，建立誠信和監督制度。首先是建立農機補貼產銷企業的誠信守規識別機制。建立農機企業的守規誠信度、用戶評價值數據庫，以形成識別信息；其次要建立正激勵機制。譬如，對高級別誠信守規的農機補貼參與者，在機具申報，核查等環節簡化甚至免檢，以降低其成本，提高其效益；第三，加大監管的有效性及處罰力度。盡快建立規范統一的監督處罰制度，防止抓小放大；第四，建立從業經營者個人信用檔案。針對我國農機產銷企業小企業多的現實，防止違規者翻牌經營，從容脫身。對違規人員限制參與農機補貼實施，以加大其違規成本。

    4．采用手段先進的新技術補貼輔助平臺

    在建立了更加完善的誠信機制后，可以采用更為先進的補貼輔助技術平臺，更多的采用新的科技手段來提高補貼工作效率，方便服務對象，升級監督手段。譬如，充分運用現有的“農機補貼輔助管理系統”中的大數據和大用戶群，借鑒如同電商平臺中的信用評價手段建立誠信機制；采用移動互聯網技術進行遠程補貼申報，讓農民可以使用手機操作，無需到農機部門現場帶機申請；可以使用物聯網技術電子芯片標簽，使申報更迅捷，機械信息更準確；還可以在被補貼機具上加裝衛星定位裝置，以幫助補貼機具監督管理。

    如果還有人說農機購置補貼政策總是變，我的回答是政策創新推動農機化產業發展的目標和效果從來沒有變。如果產業環境條件變化了，參與者行為方式變化了，農機購置補貼政策還是一成不變，那么政策的目標和效果一定會落空。在市場利益沖突的政策環境中探索前行，在批評與缺憾中不避矛盾自我完善政策，及時變化調整和政策創新是13年農機購置補貼政策得以取得巨大成就的生命線。繼續順應時代新的發展變化，農機購置補貼政策會為中國農業和農機化的發展創造新的輝煌。（作者單位：安徽省農機管理局）