中國農業支持保護政策體系經歷了一個漫長的過程，從上世紀80年代的生產投入政策，農產品(000061,股吧)購銷政策到形成資金投入、價格支持、生產補貼、生態補償四大政策支柱，前后經歷了30多年。特別是2004年－2014年間，多項支農政策密集出臺，且含金量高，成為“政策黃金期”。

 

　　這些政策在糧食生產“十二連增”，農民增收“十二連快”，加快推進城鄉發展一體化中發揮了重要作用。隨著我國經濟發展進入新常態，農業面臨的形勢更加復雜。亟待梳理現有政策，逐步完善農業支持保護政策體系。

 

　　長期以來，為支持工業發展，農業付出了巨大的代價。上世紀90年代后期，黨中央提出了統籌城鄉經濟社會發展、工業反哺農業、城市支持農村的發展方略，按照多予、少取、放活的方針，加大了強農惠農富農政策力度，特別是2004年以后，黨中央、國務院連續出臺多個農業文件，促進了農林牧漁各業發展，快速增長的財政收入也為加大農業投入奠定了堅實的基礎，財政支農領域、范圍迅速擴大，形成了較為完整的政策體系。

 

　　農業支持體系的內涵界定

 

　　農業支持保護政策以往稱之為農業投入政策。1993年頒布的《農業法》將“農業投入”單獨列為一章，在第42條和第45條明確規定“財政每年對農業總投入的增長幅度應當高于財政經常性收入的增長幅度”和“農業投入主要用于治理大江大河大湖的骨干工程，防洪、治澇、引水、灌溉等大型水利工程，農業生產和農產品流通重點基礎設施，商品糧棉生產基地，用材林生產基地和防護林工程，農業教育、農業科研、技術推廣和氣象基礎設施等”七個方面。

 

　　此外，在第36條明確了對糧食等關系國計民生的重要農產品實行保護價收購制度，并設立風險基金。這成為對糧食等重要農產品實行宏觀調控，以及日后在貿易組織談判中保護國內農業的重要法律依據。

 

　　1998年，中國即將加入WTO，根據WTO農業協定，成員須按規定口徑通報本國國內支持水平，即政府用于農業的財政支出。由此，“農業支持保護”一詞，進入人們的視野。

 

　　此后，我國修改了《農業法》，將“農業投入”的概念擴展為“農業投入與支持保護”。并在第38條規定，各級政府財政預算內安排的各項用于農業的資金應當主要用于：加強農業基礎設施建設；支持農業結構調整，促進農業產業化經營；保護糧食綜合生產能力，保障糧食；健全動植物檢疫、防疫體系，加強動物疫病和植物病、蟲、雜草、鼠害防治；建立健全農產品質量標準和檢驗檢測監督體系、農產品市場及信息服務體系；支持農業科研教育、農業技術推廣和農民培訓；加強農業生態環境保護建設；扶持貧困地區發展；保障農民收入水平等九個方面。

 

　　WTO農業協定所指的“農業支持保護”，除了國內支持水平外，還包括市場準入（進口配額）、出口補貼、動植物檢疫等措施，統稱為WTO農業協議四大支柱。

 

　　2002年修訂通過的《農業法》與之接軌,在第37條規定“建立和完善農業支持保護政策體系，采取財政投入、稅收優惠、金融支持等措施，從資金投入、科研與技術推廣、教育培訓、農業生產資料供應、市場信息、質量標準、檢驗檢疫、社會化服務以及災害救助等方面扶持農民和農業生產經營組織發展農業生產，提高農民的收入水平”。并在第33條、第35條、第46條分別對部分糧食品種的保護價定價水平、糧食風險基金用途，建立和完善農業保險制度等作出明確規定。

 

　　在農業支持保護政策體系中，核心是投入政策。廣義上的農業投入指全社會農業的總投入，包括政府和社會各方面對農業的投入。狹義上的農業投入，僅指政府對農業的總投入，即各級政府財政資金安排的農業支出，不包括農村社會事業支出。

 

　　農業支持體系的演進

 

　　1998年后，農業進入了發展新階段。隨著財力的增強，有能力擴大對農業的支持和保護范圍。從時間上大致可以分為投資型支持、建立生產性補貼以及價格保護水平和補貼水平雙增三個階段。

 

　　（一）以改善農村基礎設施為主的投資型支持階段（1998年-2003年）

 

　　在亞洲金融危機爆發的背景下，實施積極的財政政策，大規模發行國債，拉動國內基礎設施建設，1998年增發國債1000億元。農業基礎設施成為國債資金的主要投向，資金量約占三分之一，并開始向農村基礎設施延伸。

 

　　1998年，長江流域發生百年未遇的洪災，部署災后重建、整治江湖、興修水利，水利建設成為1998年農口投資的重中之重。增發的國債資金中安排水利建設270億元,加上原有的中央預算內投資,水利年度投資規模達到350億元。重點安排了長江中下游、黃河下游等大江大河大湖堤防建設和其他防洪骨干工程。

 

　　長江水災引發了人們對生態保護、經濟發展方式的思考，作出封山育林，退耕還林還草、加強生態建設的部署，啟動了天然林保護等項目，當年安排林業和生態建設投資46億元，投資量相當于新中國成立50年林業投資的總和。

 

　　同時，啟動天然林保護工程。1998年開始天然林保護工程試點，對黑龍江等11省的52個生態環境脆弱的林業局實行停伐。2000年10月，對東北、內蒙古重點國有林區，長江、黃河上中游等17個省（區、市）的734個縣和163個森工局，停止國有天然林的商業性采伐。東北、內蒙古等重點國有林區木材產量由1997年的1854萬立方米調減到2003年的1102萬立方米。

 

　　實施退耕還林、退牧還草工程。1999年在長江、黃河中上游省區開始試點，因地制宜造林種草，恢復林草植被。向3200萬退耕農戶（1.24億農民）提供種苗費補助和口糧補助。2003年開始實施禁牧、休牧、輪牧，恢復草原生態。實行森林生態效益補償。2001年開始，對30個省區（上海除外）的公益林實施森林生態效益補償，當年補償規模即達到2億畝。

 

　　1998年起，先后啟動了農村電網改造和農村公路改造等農村民生工程。1998年－2003年間，對農村電網改造和農村公路改造方面投入的資金已超過900億元。

 

　　此外，1998年，開始著手研究農業稅費改革，2000年安徽省率先開展試點，2002年試點擴大至20個省區。

 

　　（二）多予少取、減負，建立農產品生產性補貼階段（2004年-2007年）

 

　　這一時期，黨中央制定的“多予少取”政策得到落實，取消農業稅、建立糧食直補、良種補貼、農機補貼、農資綜合補貼、養殖環節補貼和保護價收購制度。

 

　　2004年，農業稅費逐步減免。2006年，取消農業稅、屠宰稅、牧業稅和農業特產稅等農業稅賦，當年財政轉移支付782億元，僅此項每年減輕農民負擔達1200億元。

 

　　2004年，建立了種糧農民直接補貼、良種補貼和農機購機補貼制度，補貼規模分別為116億元、29億元和1億元。2006年，針對化肥價格大幅上漲、種糧成本增加的情況，又增加了生產資料綜合補貼資金276億元。到2007年“四項補貼”規模從2004年的145.2億元增至495億元。

 

　　2000年，我國放開糧食市場價格和購銷經營后，糧食市場低迷，庫存增加，糧價下滑。為此，于2004年、2005年，先后出臺了稻谷、小麥收購價政策，保障了口糧作物的種植收益，調動了農民種糧積極性，促進了糧食面積的回升。

 

　　對產糧（油）大縣和生豬調出大縣實行獎勵。為了支持國內糧食、油料和生豬生產，先后于2005年和2007年對糧油生產大縣和生豬調出大縣給予獎勵性補貼，該項獎勵延續至今。

 

　　同時，出臺生豬、奶牛養殖扶持政策。2007年，國內生豬市場大幅波動，內蒙古、黑龍江等主產區連續發生宰殺奶牛、倒奶事件，為此，先后出臺了促進生豬、奶業健康發展的文件，對生豬、奶牛規模化養殖場進行標準化改造，年度投資規模30億元。同時，中央財政對生豬、奶牛繁殖和奶牛飼養給予補貼。

 

　　漁業扶持政策。我國加入國際海洋公約后，與周邊毗鄰海域劃界，并簽署了漁業協定，涉及沿海30萬條漁船，3萬漁民，為妥善解決漁民減船退出捕撈后的生計，就地安置就業，2004年開始實施沿海漁民轉產轉業項目，當年安排補助資金2.7億元。在2006年對農民實施農資綜合補貼后，2007年，中央財政對漁民給予漁業柴油補貼，降低捕撈成本，當年共發放補貼資金31.78億元。

 

　　從2007年開始，中央財政在6個省實施了種植養殖業保險保費補貼政策試點工作，并鼓勵地方政府設立保險保費補貼。

 

　　（三）價格保護水平和生產補貼水平雙提高階段（2008年以來）

 

　　這一時期，農業生產扶持政策已基本覆蓋了大宗農產品，大幅增加生產性補貼；建立了農產品臨時收儲制度，以小步快跑的方式大幅提高農產品價格；開展棉花大豆目標價格試點；農業保險由試點到穩步推進；基礎設施投入保持基本穩定略有增長的態勢。

 

　　從2008年開始，連續提高小麥、水稻的收購價，到2014年，小麥、秈稻、粳稻收購價分別提高了64％、92％和106％。此間，先后對市場供給和穩定有重要影響的、或進口敏感性高的玉米、大豆、油菜籽、食糖、棉花、凍豬肉等大宗農產品實施臨時收儲政策。

 

　　2014年后，根據市場供求情況，逐步改革油菜籽、大豆、棉花、玉米臨時收儲制度，開展棉花大豆目標價格試點。同時，增加了良種補貼、農資綜合補貼和農機購置補貼等“四項補貼”的規模。此外，2012年，漁業柴油補貼規模也增至200多億元。

 

　　擴大農業保險保費補貼范圍。農業保險保費補貼試點擴展到范圍，補貼品種由最初的水稻、小麥、玉米、棉花、大豆5個品種擴展到油料、糖料、馬鈴薯、青稞、天然橡膠、生豬、奶牛、牦牛、藏系羊等種、養、林三大類相關的15個品種。

 

　　加大農業基礎設施投入，相繼啟動新增1000億斤糧食生產能力建設規劃、牛羊肉生產發展規劃、糖料蔗主產區生產發展規劃等重大建設規劃，繼續扶持生豬、奶牛規模化養殖。“十二五”期間，累計中央預算內農業投資已超過1400億元，為“十一五”期間的2.3倍。

 

　　啟動退耕還林二期工程和巖溶石漠化治理工程，繼續擴大森林生態效益補償范圍。

 

　　2011年起，實施草原生態保護補助獎勵政策。中央財政對禁牧、草畜平衡、畜牧良種、牧草良種、牧民生產資料等給予補貼，并對相關績效優異的地方政府給予了獎勵。2012年，該政策覆蓋全部牧區縣和半牧區縣。

 

　　重點生態功能區轉移支付。2008年起，中央財政對重點生態功能區的地方政府實行了生態功能轉移支付，2015年補償規模已達到512億元。

 

　　2014年，啟動農業環境突出問題治理規劃，開展土壤重金屬污染治理，中央財政安排11億元，作為治理區補償。2015年開展河湖草原休養生息規劃研究，開展化肥農藥“雙零”行動，轉變農業發展方式，保護資源永續利用。

 

　　從上世紀80年代的生產投入政策、農產品購銷政策到形成資金投入、價格支持、生產補貼、生態補償四大政策支柱，前后經歷了30多年，其中2004年－2014年間，多項支農政策密集出臺，是政策的“黃金期”。

 

　　農業支持水平亟待提升

 

　　中央財政支農投入是農業支持保護的主要渠道。

 

　　2000年至2014年，用于農業支出由1231億元增至14173億元,增長10.5倍，其中2008年后增速加快，年均增速為20.16％。

 

　　從2008年－2014年財政農林水支出結構看，農業支出達到5816億元，比2008年增加了3538億元，是增量最多的行業；水利資金達到3478億元，增加了2356億元；林業資金1348億元，增加了925億元。從資金增長速度看，林業年均增速為21.3％，水利為20.7％，農業為16.9％。

 

　　從資金用途看，農業支出雖體量大，但用向最廣，包括基礎設施、技術推廣、各項補貼等等，其中“四項補貼”資金達到1680億元，占農業支出的28.9％，而農資綜合補貼又占了“四項補貼”的三分之二，保費補貼也達120多億元。水利支出主要是建設資金，其中中央預算內水利投資達到中央預算內農業投資的三分之二。

 

　　此外，2014年中央財政用于政策性收儲資金達到1500多億元，比2010年增加700多億元。

 

　　WTO農業協定中的農業支持政策水平系指中央財政及地方財政對農業的投入的總和。WTO農業協定的國內農業支持政策分為“綠箱”、“黃箱”和“藍箱”。

 

　　我國向世貿組織通報的2008年國內農業支持水平為6821億元。根據有關資料估算，2010年我國農業支持總量約為8000億元，比1998年增長2.8倍。

 

　　由于“綠箱”政策中政府一般服務支出增長較快，其內部結構也發生了一些變化，基礎設施服務由2002年的900多億元增至2010年的2100多億元，但在政府的一般服務支出中的比重由75％降至53％，降了22個百分點；農業推廣和咨詢服務由70億元增至460多億元，占比由5％增至11％，上升了6個百分點；農業科研支出由45億元增至170億元，增長2.7倍，但所占比重由3.3％上升至4.3％，僅上升了1個百分點。

 

　　“黃箱”政策即政府對農產品的直接價格干預和農民收入補貼，種子、肥料、灌溉等農業投入品補貼等。2002年，“黃箱”政策為-300億元，2008年為891億元。

 

　　自2008年以來，農業生產資料補貼和農機購置補貼支出增長很快，農機補貼支出由12億元增至2010年的155億元，到2015年已達237億元，農業生產資料綜合補貼由2006年的276億元增至2010年的800多億元，2012年已突破1000億元。

 

　　農產品貿易保護政策也是農業支持保護體系的重要組成部分。我國加入WTO后，逐步取消了農產品出口退稅和出口許可證制度，逐步降低了農產品關稅稅率，僅稻谷（大米）、小麥、玉米、食糖、棉花、羊毛及毛條實行關稅配額管理。技術壁壘等非關稅貿易壁壘也是貿易保護政策的一部分，目前我國基本沒有非關稅貿易壁壘。

 

　　農業支持保護政策體系的建立，進一步夯實了我國農業的基礎地位，形成了全社會支持農業的良好氛圍，調動了廣大農民的生產積極性，農村生產生活條件發生了根本性改觀。

 

　　在充分肯定成績的同時，我們也要清醒地看到，我國的農業支持保護政策體系剛剛建立，還需要逐步完善。新形勢下，我國農業支持保護政策體系的目標，也要從以往的優先保障農產品供給、兼顧農民收入，轉變為保障農產品供給、增加農民收入和可持續發展并重。要按照優化結構，補齊短板，保證總量，用好“綠箱”，化繁就簡，提率的原則，逐步完善政策體系，近期重點解決普惠性補貼多、價格保護多，生產性投入少、基礎設施投入少、生態補償少的“兩多三少”問題，用政策引導，推進農業供給側結構性改革。

 

　　作者為發改委農經司副司長