2016年，中國農業各種結構性矛盾非常突出，政策改革又到了一個關鍵的時候。，糧食連年豐收，糧庫充盈，導致農民賣糧難，而主要糧食的價格卻遠遠高于國際價格，中國農業失去了國際競爭力。第二，化肥農藥大量使用，導致了嚴重的土壤、水以及空氣污染。第三，伴隨著城市化，55%的人口已經居住在城鎮，但不足40%的人口擁有城鎮戶口，大量農民工不能完全享受城市社會保障。伴隨著宏觀經濟增速放緩，這些農民工的收入增加幅度開始減緩，這可能對社會安定造成一定的問題。這些都成了現下農業政策面臨的主要問題。

    中國自1980年代初開始實行家庭聯產承包責任制這樣的重大改革，由于農業是國民經濟的基礎，中央政府每年都會出臺“一號文件”，對農業政策加以調整。可是，現有農業政策看上去都非常完美，但在現實執行中，政策之間存在沖突，矛盾重重。

    這是什么原因造成的呢？

    傳統上來講，中國的農業政策包括五個目標: (1) 保障中國的糧食，即保障中國的糧食的自給率；（2） 增加農民收入； (3)維護農村穩定； (4) 減少環境污染，維護農村美好環境； (5)維護農業的國際競爭力。

     億多人口不能享受城市社會保障，農業仍然是他們的最終保障。同時，由于工業迅速發展，農村青壯年勞動力所剩無幾，勞動力工資在不斷上漲。

    即使農村存在大量的土地流轉，人多地少的資源約束也無法改變；由于經濟發展，人口老化，勞動力成本不斷上漲的趨勢也無法逆轉。 要想同時滿足以上5個政策目標，在中國現實中基本不可能。如果要制定合理的中國農業政策，就必須要對上述的5個目標進行權衡，弱化一兩個政策。

    在中國所有農業政策體系里面，保障糧食，提高糧食自給率一直是農業政策的核心。這很容易理解。古語云：無糧不穩。中國這樣一個人口大國，自己的糧袋子不能被外國人掌握在手里。這樣的出發點是好的。但是面對中國人多地少的資源稟賦，這樣的政策不僅很難實現，而且使得農業的其他功能受到抑制。

    中國2015年進口大豆8169萬噸，小麥963.6萬噸，玉米720萬噸，大米532萬噸；不算走私，總進口糧食超過1億噸。國產糧食總量為6.21億噸，占比為16.7%.。如果考慮到大豆單產只有糧食的1/3，進口糧食所耗土地面積占中國耕地面積的42.7%。中國的糧袋子已經不掌握在中國人手中了。 實現糧食自給已經變得不可能，中國人的糧食必須依靠進口。

    面對現實，開始改變口號：把“糧食完全自給”的口號，改成了“實現口糧自給”，并把土豆定義為主糧。

    但是，“實現口糧自給“在面對（1）國內土地資源緊張，（2）勞動力成本上升，以及（3）國際糧食價格天花板的資源約束條件下，所付出的社會成本高昂。特別是，現在實施的農產品價格支持等政策不僅扭曲了農業生產結構，也扭曲了整個國民經濟結構，社會成本高昂。

    為了滿足“提高糧食自給率“的政策目標，農業政策的其他目標變得不可能實現。

    如果要滿足口糧自給，就必需促進糧食不斷增產。在給定耕地總量，且由于城市化和工業化，耕地資源還在減少，中國的糧食單位面積產量也已經處于的條件下，如果要繼續增加產出，就必須要更加大量使用化肥農藥等投入，這必然會導致更嚴重污染。
 
    其次，由于農業投入的邊際效益下降，單位產出成本繼續上升，中國農業的國際競爭力會進一步弱化。所以現在的一個悖論: 國產的高價糧食不斷被收儲，但是便宜的糧食進口量在不斷攀升。如果繼續維持“提高糧食自給率”的目標，農業國際競爭力會進一步下降。

    再次，由于投入增加，單位生產成本上升；由于存在國際糧價的天花板作用，即使有國內的價格支持，也使得國內糧價很難上升太多；為了糧食目標，效益很高的經濟作物擴張也因此受限，這也導致農民的農業收入增加受阻。 農民收入不能上升，很可能會導致農村社會不穩。

    最后，為了促進糧食增長，投入大量的糧食儲備和價格支持成本，這會大量占用財政資源。

    從這里可以看出，為了維護糧食，提高糧食自給率，農業的其它所有農業政策目標都受到了牽制。

    為了農業和農村社會的可持續發展，中國的農業政策到了必需面對現實，對一些傳統的政策目標必須做出調整。中國政府必須意識到農業政策目標之間的沖突；尤其是“提高糧食自給率”和農業其他政策目標之間的沖突。

    為了實現農業和農村可持續發展，中國政府的現實政策必需要弱化“糧食”的政策目標。

    我們也知道，“糧食”和“提高糧食自給率”在政治上是一個非常敏感的問題。可惜面對著有限的土地資源，我們進口的糧食換算成土地已經占到了中國耕地的40%以上，糧袋子已經不掌握在我們自己手上的時候，我們怎么辦？

    給定資源約束，擔憂是解決不了問題的，我們必須接受現實。我們周邊的幾個主要發達經濟體，他們的糧食自給率都不高。日本，韓國，我國的臺灣地區的糧食自給率都在40%以下，但是這不能阻礙他們成為發達經濟體。這些經濟體的人民，努力發展經濟，利用強大的經濟資源，從市場購買糧食。

    從經濟合理性角度來看，一畝地如果用來生產糧食，其效益很難超過1萬元，但是如果用來生產工業產品，其收益很難有上限，超過1000萬都是可能的。 如果用1000萬的收入，那可以購買更多的糧食。為了糧食，過度保護耕地，對經濟發展未必有益。

    弱化“糧食”的政策目標，并不是不要“糧食“，也不是不需要保障一定的糧食自給率。合理的“糧食政策”不是制定政策，每年都在有限的耕地上提增加糧食產量，這是一種不可持續的農業政策。合理的“糧食政策”應該是制定一定的政策，保障一定的糧食生產用地，保證一定的糧食產量，同時從國際市場進口一定的糧食。比如，我們要保證糧食產量超過5億噸；如果發生社會災害，人均超過300公斤的糧食擁有量，是完全可以對付的。

    這樣才能保證其它農業政策目標的實現，使得農業和農村實現可持續發展