中國農業補貼總額巨大，僅糧食直補、良種補貼、農機具購置補貼和農資綜合補貼“四項補貼”，中央財政支出就超過1700億。但現有補貼政策不僅效率低下，還面臨超過中國入世承諾的“黃箱補貼”上限的壓力。有關改革已經啟動。

    財政部、農業部日前聯合出臺了《關于調整完善農業三項補貼政策的指導意見》(下稱《意見》)，從兩方面對“四項補貼”中的糧食直補、良種補貼、農資綜合補貼做了調整。一是明確并加大了對適度規模經營的支持，在范圍內調整20%的農資綜合補貼資金用于支持糧食適度規模經營，這同時意味著傳統小農戶得到的補貼將有所減少。二則醞釀將部分“黃箱”補貼改“綠箱”補貼，率先選取五省份部分縣市試點，將“三項補貼”合并為“農業支持保護補貼”，目標則轉向不受WTO限制的屬“綠箱”范疇的耕地地力保護。

    不過，現有改革措施不乏爭議。如何建立一個適應中國國情、符合市場規律的農業補貼體系，仍是擺在中國農業面前的一大議題。

    動“存量”支持適度規模經營

    在此之前，中央農業補貼政策對適度規模經營的支持基本圍繞增量補貼做文章，此次《意見》則明確，根據當前化肥和柴油等農業生產資料價格下降的情況，各省、自治區、直轄市、計劃單列市要從中央財政提前下達的農資綜合補貼中調整20%的資金，加上種糧大戶補貼試點資金和農業“三項補貼”增量資金，統籌用于支持糧食適度規模經營。即要從存量農資綜合補貼中調整20%的資金，“剩下的80%還是按照原來的方法，各省份該怎么補就怎么補。”一位農業部官員解釋，比如，去年承包戶拿到的農資綜合補貼是100塊，今年就是80塊，另20塊用于統籌支持糧食適度規模經營。

    從2002年起，中國陸續建立了良種補貼、糧食直補、農機具購置補貼和農資綜合補貼這農業“四項補貼”體系。2015年，中央財政預撥的種糧直補資金為151億元，農資綜合補貼資金為1071億元。 近幾年，財政部每年安排的農作物良種補貼資金則穩定在200億元以上。不過，雖然中央要求農業直補發放給種糧農民，良種補貼和農資綜合補貼原則上按照實際種植面積補貼，但在各地實際操作中，中央“三項補貼”多按照原先的計稅土地面積發放給承包戶，承包戶種不種地、種不種糧都有錢拿。農口人士多認為，“三項補貼”實際上已經成為單純的收入補貼，針對性、瞄準度很差。

    在解釋為何要調整“三項補貼”時，財政部、農業部相關負責人也表示，在多數地方，農業“三項補貼”已經演變成為農民的收入補貼。真正從事糧食生產的種糧大戶、家庭農場、農民合作社等新型經營主體，卻很難得到除自己承包耕地之外的補貼支持。農業“三項補貼”政策對調動種糧積極性、促進糧食生產的作用大大降低。

    而“小農模式”是中國農業發展方式粗放、效率低的癥結所在。兩部委表示，受制于小規模經營，無論是先進科技成果的推廣應用、金融服務的提供、與市場的有效對接，還是農業標準化生產的推進、農產品質量的提高、生產效益的增加、市場競爭力的提升，都遇到很大困難。故此，兩部委決定做出前述調整，增強農業“三項補貼”的指向性、精準性和實效性，加大對糧食適度規模經營支持力度，提高農業“三項補貼”政策效能。

    前述農業部官員告訴財新記者，統籌用于支持糧食適度規模經營的資金將主要做以下三方面使用，一是重點支持建立完善農業信貸擔保體系，比如各級政府建立財政擔?；?二是貸款貼息。根據《意見》，對糧食適度規模經營主體貸款利息補助不得超過貸款利息的50%;也可考慮給予一定的現金直接補貼，但單戶補貼要設置合理的補貼規模上限，防止“壘大戶”。《意見》提出的支持方式還包括重大技術推廣與服務補助等方式。

    根據《意見》，其支持的糧食適度規模經營，既可以是以土地有序流轉形成的土地適度規模經營，也可以是土地股份合作和聯合或土地托管方式、龍頭企業與農民或合作社簽訂訂單實現規模經營的方式、農業社會化服務組織提供專業的生產服務實現區域規模經營等其他形式的糧食適度規模經營。

    不過，對于農業補貼向新型經營主體傾斜，也有一些專家學者提出質疑，認為會損害小農利益。中國社科院農村發展研究所研究員李國祥告訴財新記者，大量補貼落入企業口袋，假合作社套取補貼的情況也非常普遍。他認為，補貼對象仍應瞄準以家庭為單位的農戶，并應繼續完善專門針對低收入小農戶的保障機制。

    醞釀“黃”改“綠”

    WTO規則也在迫使中國對農業補貼政策做出調整。

    2014年底，中央經濟工作會議上，中共中央總書記、主席習近平即表示，中國農業遭遇補貼“黃線”。中國入世時承諾，農產品“黃箱補貼”不得超過產值的8.5%，據有關測算，中國已經逼近這條“黃線”。所謂“黃箱補貼”，是指價格支持、與農產品現期產量、面積等掛鉤的直接補貼等對貿易有較大扭曲作用的補貼，是WTO農業協議規定不禁止但須承諾逐漸削減的補貼類型。“綠箱補貼”則指無貿易扭曲作用或此類作用非常小的國內支持措施，包括一般服務、與生產不掛鉤的直接收入支持、環境保護補貼等，WTO對此無限制。

    由于中國“黃箱補貼”承壓，去年以來，中央和有關部門人士多次透露，有意將部分“黃箱補貼”改為“綠箱”補貼。此次《意見》將改革“三項補貼” 與支持適度規模經營統籌考慮，明確提出，“需要改革現有農業‘三項補貼’制度，將一部分農業補貼轉為在貿易組織規則中使用不受限制的補貼，如對耕地資源的保護等”。

    根據兩部委安排，2015年，財政部、農業部選擇安徽、山東、湖南、四川和浙江等5個省，由省里選擇一部分縣市開展試點，將農業“三項補貼”合并為“農業支持保護補貼”。

    這些試點縣市，要將80%的農資綜合補貼存量資金，加上種糧農民直接補貼和農作物良種補貼資金合并，政策目標則調整為“耕地地力保護”。補貼對象為所有擁有耕地承包權的種地農民。享受補貼的農民要做到耕地不撂荒，地力不降低。兩部委要求，補貼資金要與耕地面積或播種面積掛鉤，并嚴格掌握補貼政策界限。對已作為畜牧養殖場使用的耕地、林地、成片糧田轉為設施農業用地、非農業征(占)用耕地等已改變用途的耕地，以及長年拋荒地、占補平衡中“補”的面積和質量達不到耕種條件的耕地等不再給予補貼。用于耕地地力保護的補貼資金直接現金補貼到戶。

    不過，在一些專家看來，過去“三項補貼”在很多地方實際上是以與現期耕種面積不掛鉤的“綠箱補貼”方式發放，成為一種收入補貼，如今，只是換了一個說法，使其在名義上符合“綠箱補貼”范疇。“不管叫什么，這部分錢還是按照原來方式給農民。”前述農業部官員表示。

    根據《意見》，其他地區也可根據本地實際，比照試點地區的政策和要求自主選擇一部分縣市開展試點，但試點范圍要適當控制。2016年，農業“三項補貼”改革將在總結試點經驗、進一步完善政策措施的基礎上在范圍推開。亦有學者認為，既是收入補貼，就要增強針對性，瞄準低收入農戶，而不是像現在這樣“廣撒網”。