2016年12月，經國務院同意，財政部和農業農村部(原農業部)聯合印發了《建立以綠色生態為導向的農業補貼制度改革方案》。方案明確，在確保糧食和農民收入穩定增長的前提下，突出綠色生態導向，將政策目標由數量增長為主轉到數量質量效益并重上來。

 

三年來，中央財政從制約農業可持續發展的重點領域、關鍵環節入手，初步構建了以綠色生態為導向、促進農業資源合理利用與生態環境保護的農業補貼政策體系和補貼制度，有力地助推了農業供給側結構性改革。

改革理念——以綠色生態為導向

 

促進農業綠色發展正成為財政支農政策設計和實施的出發點和落腳點。在糧食等重要農產品收儲制度改革中，遵循“市場定價、價補分離”的思路，東北建立起玉米大豆“市場化收購”加“生產者補貼”的新機制，新疆實施了棉花目標價格補貼改革試點。通過改革，在建立農產品價格市場形成機制的同時，也調整優化了農業種植結構，水土資源得到合理配置。東北大豆種植恢復性增長，非優勢區玉米面積適當調減，新疆次宜棉區逐步退出棉花生產，改變了多年無序擴張發展的狀態，生態環境得到有效保護。

 

在農業“三項補貼”改革中，將種糧直補、良種補貼和農資綜合補貼“三補合一”，支持方向調整為支持耕地地力保護和糧食適度規模經營，鼓勵各地創新補貼方式方法，引導農民采取秸稈還田、深松整地、科學施肥用藥、推進病蟲害統防統治和綠色防控等綜合措施，穩步提升耕地地力水平。

 

在漁業油價補貼政策改革中，通過調整優化補貼方式，財政補貼與用油量徹底脫鉤，并用5年時間，將國內捕撈業油價補貼降至2014年補貼水平的40%，使國內捕撈漁船數和功率數進一步減少，捕撈強度得到有效控制。同時，騰出資金加大近海捕撈漁民減船轉產、海洋牧場補貼力度，促進水生生物資源養護。

 

增量傾斜——加大生態資源保護補貼投入

 

強化耕地、草原、漁業資源等重大生態系統保護利用，是農業補貼改革的一個重點方向。

 

對于耕地資源，中央財政通過支持測土配方施肥、農機深松整地等，穩步提升地力。在東北，黑土地保護試點穩步擴大。2016年起，中央財政有力有序推進耕地輪作休耕制度試點，試點面積由2016年的616萬畝增加到2019年的3000萬畝。在東北地區、黃淮海地區和長江流域，支持開展了玉米大豆、水稻油菜等輪作試點。在地下水漏斗區、重金屬污染區、西南石漠化區、西北生態嚴重退化地區，支持實施了休耕試點。通過輪作休耕，實現了用地養地結合。為了保證試點政策有效落實，農業農村部強化了信息化管理手段。“輪作耕地四至數據信息全部上傳，上級部門利用衛星遙感技術進行監測。輪在哪里，輪了多少，全部上圖，一目了然。”內蒙古阿榮旗農技推廣中心主任平翠枝介紹。

 

對于草原資源，啟動實施新一輪草原生態保護補助獎勵政策，擴大了實施范圍，提高了補助標準，中央財政對履行草原禁牧和草畜平衡義務的牧民分別按照每年每畝7.5元、2.5畝的測算標準給予補助。草原生態補助獎勵政策實施以來，甘肅省瓜州縣鎖陽城鎮東巴兔村已經退化的草原又煥發了生機，漫天風沙不見了。“我們拿到政府獎補的1萬多元發展規?；B殖，草原越來越綠，養殖收益也增加了。”農牧戶解朝明坦言道，補獎政策既考慮草原生態保護，又兼顧生產發展和民生改善，構建了“草原增綠、牧業增效、牧民增收”的共贏局面。

 

對于漁業資源，中央財政支持在流域性大江大湖、界江界河、資源退化嚴重海域等重點水域開展漁業增殖放流，促進恢復或增加漁業種群的數量，改善和優化水域的漁業種群結構。2018年起，中央財政又采取一次性補助與過渡期補助相結合的方式，對長江流域重點水域禁捕工作給予支持，促進水生生物資源恢復和水域生態環境修復。

 

加大農業生態環境突出問題治理力度，是農業補貼制度改革另一個重點方向。為了實現“一控兩減三基本”的目標要求，結合農業綠色發展“五大行動”，中央財政啟動了一批重大項目。

 

2016年，在環京津冀生態一體化屏障重點區域，啟動實施農作物秸稈綜合利用試點，2019年試點范圍擴大到。試點堅持農用優先、多元利用，激發秸稈還田、離田、加工利用等各環節市場主體活力，探索秸稈綜合利用技術路線、模式和機制。在安徽省阜南縣，秸稈收儲點遍布全縣，秸稈產業成為助推農業轉型升級、百姓增收的“香餑餑”。阜南中益農業科技有限公司是該縣秸稈肥料化發展的主力之一，每年消化秸稈12萬噸，產出有機肥。技術專家劉有為介紹道，“經常使用化肥的土壤，會出現結構板結，這種有機肥可以有效改善土壤結構，明顯降低土壤重金屬含量。”

 

2017—2019年，累計支持585個畜牧大縣整縣推進畜禽糞污資源化利用，實現了畜牧大縣糞污治理全覆蓋。項目按照政府支持、企業主體、市場化運作的原則，以就地就近用于農村能源和農用有機肥為主要利用方式，支持新(擴)建畜禽糞污收集、利用等處理設施，以及區域性糞污集中處理中心、大型沼氣工程，實現規模養殖場全部實現糞污處理和資源化利用，形成農牧結合種養、循環發展的產業格局。

 

在西北，支持建設100個地膜回收示范縣，推動治理“白色污染”。近年來，甘肅省以地膜回收利用項目為抓手，積極推動地膜回收加工企業及回收網點建設，逐步構建起布局合理、運行有效的農膜回收加工一體化模式，有效改善了農村人居環境。

 

在推動化肥農藥減量方面，實施果菜茶有機肥替代化肥行動，集中推廣堆肥還田、商品有機肥施用、沼渣沼液還田等技術模式；支持農作物病蟲害專業化社會化統防統治服務，減少農藥使用。在江蘇省常州市武進區雪堰鎮，當地為引導農民使用綠色農藥，開展了綠色農藥補貼。果農徐建根向記者出示了形似銀行卡的識別卡，高興地說，“獎勵政策很好!結算時直接扣除了獎勵金額，剩下的部分我們另付現金，很方便，我們逐漸喜歡上使用綠色農藥。”

 

此外，還以河北省黑龍港流域為重點開展地下水超采綜合治理，推進農業水價綜合改革；以湖南省長株潭地區為重點，連續支持開展重金屬污染耕地綜合治理……

 

創新方式——探索綠色發展的有效補貼模式

 

為了建立農業綠色發展的可持續機制，中央財政不斷深化補貼改革，探索有效模式。

 

聚焦制約農業提質增效和綠色發展中的突出短板，聚焦解決農業生產普遍存在的關鍵環節、薄弱領域問題，啟動了農業生產社會化服務試點。補貼資金重點支持作業成本高、短期效益不明顯、群眾積極性不高的環節，支持外部性特征強、單個農戶作業效果差的環節，支持資金投入量大、技術難度高，單個農戶做不了的現代農業技術集約運用環節，從而促進生態友好型農業發展。通過試點示范，服務范圍從小規模分散向大規模整建制轉變，生產方式從資源消耗型向集約型轉變，提高了農業生產效率，也促進了農業生態環境的改善。

 

為了使綠色生態轉化為經濟效益，還實施了一批以健全完善綠色農業產業鏈為重點的政策項目。高產創建轉型升級為重點作物綠色高質行動，突出糧棉油糖大宗作物，集成推廣“全環節”綠色高質技術模式，增加綠色優質農產品供給。實施綠色循環優質特色農業促進項目，助推形成了一批以綠色優質農產品生產、加工、流通、銷售產業鏈為基礎，集科技創新、休閑觀光、種養結合的農業產業集群。實施地理標志農產品保護行動，一批特色鮮明、具有發展潛力、市場認可度高的地理標志農產品得到保護提升，市場影響力顯著提升。

 

三年來，踐行“綠水青山就是金山銀山”的理念，一系列以綠色生態為導向的補貼制度形成政策疊加效應，推動農業發展不斷向“綠”向好。隨著補貼改革的深入推進，綠色生產方式逐步建立，產業結構不斷優化，優質、、特色的農產品供給日益豐富，農業綠色發展實現了生態效益、經濟效益、社會效益的“三贏”格局，為助推農業供給側結構性改革，實現鄉村振興添上濃墨重彩的一筆。