編者按：四川內江市市中區作為土地承包經營權退出試點之一，堅持“農民自愿、風險可控、權益保障、土地利用”的原則，在土地規模化退出和補償金市場化上大膽探索，初步形成了退地換現金、換股份、換社保的“三換模式”，實現了農村土地資源集約利用，促進了農民持續增收和集體經濟發展壯大。請跟隨本報記者的腳步，去內江一探究竟——

　　2015年，四川省內江市市中區作為二批農村改革試驗區，一項探索低調推進：龍門鎮龍門村52戶農戶長期退出（至第二輪承包期限即2029年）55畝土地承包經營權，1戶退出5.38畝土地承包經營權，標志著農村承包地有償退出試點破冰。截至目前，市中區探索并初步形成了退地換現金、換股份、換社保的“三換”模式，已有1000余戶農戶自愿有償退出承包地6000余畝。

　　農民與土地的關系問題是中國農村改革的主線。市中區作為農村改革試驗區所開展的農村土地承包經營權退出試點，或將為處理這一關系提供新的思路和選擇。在這場退地改革中，哪些人退地了，如何實現平穩有序退地，退地過程中遇到了哪些問題和挑戰？記者進行了調查。

　　1、城鎮化與農業現代化問題交織農村人地關系亟待重構

　　內江市市中區有農業人口30.25萬人，人均耕地面積僅0.61畝，其中丘陵占93.16%，區域內地塊細碎、分散。隨著城鎮化進程的加快，大量勞動力進城，導致土地撂荒現象嚴重。據統計，市中區外出務工勞動力10.83萬人，其中常年外出務工10.05萬人，占總勞動力的55.31%，留在農村進行農業生產的基本是婦女、兒童、老人，農村勞動力嚴重不足，土地撂荒率較高，部分村撂荒率甚至達到50%以上。

　　陳林是市中區龍門鎮九龍村村民中的佼佼者。上世紀90年代初，他便進城闖蕩，一步一個腳印在城市中扎下根來，如今已經在成都城區購置了多套房產。幾年前，陳林把年邁的父母親接到了城里享清福，老家的地也就撂荒了。

　　像陳林一樣“離農不離地”、“離農不棄地”、“棄耕不流轉”的現象在市中區十分典型。對于陳林們來說，土地已經不再作為必要的生產資料，而僅是一種財產表現形式。

　　“允許部分長期離農的農民將對土地的承包權利轉變為貨幣、股權等流動性更強的財產形式，將有利于增強農民市民化的穩定性，同時，通過農民退出承包權，簡化了農村土地產權關系，將減少土地配置中的交易費用，并使新型經營主體形成穩定的投資預期，從而加快農業經營方式的轉變。”四川省社會科學院農村問題專家、博士生導師郭曉鳴表示，農村土地承包權有償退出是在新型城鎮化和農業現代化兩大現實問題夾擊下，重構農村人地關系的一種嘗試。

　　由于大量農民進城務工，市中區農戶家庭工資性收入占比不斷超越經營性收入，土地對于農民的就業和收入功能也隨之減弱，使部分農民具備退出承包經營權的意愿，為試點在市中區推進提供了前提條件。

　　根據四川省社會科學院課題組對內江市中區210戶農戶的問卷調查結果看，有三類農戶家庭退出土地承包經營權意愿強烈：一是已將土地流轉出去的農戶；二是已在城鎮擁有住房的農戶；三是已購買城鎮企業職工養老保險的農戶。

　　2、超6000畝土地承包權退出退地換股份接受程度

　　根據“退用結合”的總體思路，針對不同農民對土地承包經營權退出的實際需求，市中區逐步探索出土地承包經營權退出的多樣化模式，具體來看可總結為“三換模式”：

　　“退出換現金”。這一模式主要針對在城鎮落戶，在城鎮有穩定就業、固定住房，有社會保障，不依賴土地為生的農戶。2015年11月，陳林在土地承包經營權有償退出協議上簽下了名字。自此，陳家把村里那片被撂荒多年的5畝承包地退還給了集體。在陳林之后，龍門村11組的52戶村民也將土地承包經營權退回了村集體。與前者退出不同的是，他們的退出時間以第二輪承包期限（即2029年）為界，被稱作長期退出。因為保留了退地農戶再次獲得承包經營權的機會，解除了部分有退出條件但不愿完全放棄農村土地權利的農民的顧慮，“長期退出”方式顯著增強了農戶的退出意愿。

　　錢從哪里來，是“退出換現金”模式下的主要難題。按照多次協商定下的補償標準，龍門村共需兌付土地承包經營權退出補償資金80余萬元。“村集體無力支付，這筆錢大部分來自區里財政的改革專項經費，以籌借的形式支付給龍門村。”龍門村支書羅家元表示。

　　“退出換股份”。這一模式針對常年在外務工經商，農業收入占家庭收入比例較小、對農業生產依賴度較低的農戶。農民將土地承包經營權退回給村集體，采用“確股不確地”的方式，參與保底分紅和二次分紅，實現其土地收益的分享，退出時限以承包權人與村集體經濟組織協商時限為準。該模式既解決了退出補償金市場化問題，又解決了退出土地規模化經營問題。“退出換股份”模式中農民不僅仍然以股份形式擁有其土地，還保留了農戶征地拆遷收益權及集體經營失敗后土地返租權，同時能夠從土地收益中得到分紅股金，是當前市中區農民最為接受的一種退地模式。

　　2016年，在永安鎮大莊村、七里沖村251戶共退出土地356畝，村集體經濟組織將退回土地通過集中整理后，流轉給農業發展公司建設川南大草原農旅休閑項目，退地農戶每戶每年保底分紅預計在1700元左右，比原來獨戶經營提高300元以上。2017年，永安鎮尚騰新村486戶退出土地1228畝，用于川南大草原農旅休閑項目；在靖民鎮雙塘村232戶退出土地442畝，用于德樹生態農業公園項目建設；在凌家鎮高洞村358戶退出土地856畝，用于旮旯溝鄉村旅游項目建設。2018年，黃鶴湖4A級景區周邊退出3000畝土地用于發展萬畝柑橘產業。

　　“退出換保障”。這一模式針對因病因殘因老失去勞動力，并自愿退地參加退地養老保險的建檔立卡貧困戶。參保人員退出土地按每人每份2萬元補償，用于參加退地養老保險，區政府為每位參保人員個人賬戶補助5000元；多退出的承包地按每份1萬元的標準給予一次性現金補償。

　　永安鎮下元村的李永芳老兩口因為參加了退地養老保險，每個月能領360元。像李永芳一樣參與土地退出換社保的下元村有12戶23人，共計退出38畝地。

　　郭曉鳴認為，該模式作為解決基本喪失勞動力的貧困戶生活保障問題，具有一定創新性。在相當長時期內，兼具生產資料及社會保障雙重價值于一身的土地，仍將是大部分農民維持生存的基石，是“保險田”和非農就業的退路。對于失去勞動能力的貧困戶而言，因其無力耕種，土地承擔的福利保障功能已經大大高于其生產功能。“土地換保障”模式將土地隱含的保障功能“外在化”，給予失去勞動力的貧困農戶最基本的生活保障，使其隱含的福利保障功能顯現出來，是一項切實可行的改革舉措。

　　3、試點經驗意義重大專家提醒多項潛在風險需警惕

　　通過設立完善的退出流程，內江市中區使有意愿退出土地的農戶能夠按照公開、透明的程序順暢地實現土地退出。此外，其將土地承包經營權退出改革試驗任務與農村產業轉型升級和集體經濟股份制等改革任務相互關聯，同步推進相關改革進程，為土地退出后重新進行配置和利用提供條件，也程度地發揮土地退出改革對其他領域改革的帶動作用。當退出條件進一步成熟時，農民退出土地的需求將持續增加，市中區的經驗將為更大規模的退出提供必要的實踐經驗。

　　不過，郭曉鳴提醒農村土地承包經營權退出的多項潛在風險值得警惕：

　　土地承包經營權退出的法律風險。在《土地承包法》等頂層法律尚未修訂和明確允許的條件下，農村土地承包經營權退出將面臨以下法律風險和問題：一是因退地合同法律效力不足導致的退出主體違約風險。目前尚無相關法律明確承認農民與集體之間有償退出土地合同的合法性，一旦退地農民要求重新獲得土地承包權，未獲得法律支持的合同將無法為集體經濟組織提供支持；二是因退地農民權利邊界不清導致的退出不穩定問題。在承包經營權退出改革中，保留了農民的集體成員權利，但法律規定，“農村集體經濟組織成員有權依法承包由本集體經濟組織發包的農村土地”，那么到第三輪土地承包期開始時，已退地的農民是否仍有權利重新要求獲得承包權、應該以何種方式獲得承包權等問題法律上仍未有明確的規定；三是因集體經濟組織權利受限導致的退出土地處置困境。目前部分集體組織成員未獲得承包權，那么當其他集體成員退出土地承包權后，無地成員要求重新分配的問題如何解決？這一問題迫切需要法律層面給予明確，否則將給土地承包經營權退出改革造成阻礙和風險。

　　土地承包經營權退出的供求錯位風險。從土地退出的實踐看，農戶愿意退出的土地往往區位條件、基礎設施、肥力等較差，并且目前退出的土地較為零散，難以形成規模，而新型經營主體需要條件較好且具有一定規模的土地，二者在空間上存在錯位，造成了退出的土地業主不愿經營，業主需要的土地農戶不愿退出的矛盾。因此，土地退出與產業發展需求間錯位的矛盾將長期存在，需要各地在實踐中探索多種創新路徑進行破解。

　　土地承包經營權退出的潛在社會風險。土地承包經營權退出后，大部分退地農民將轉入非農就業領域，并失去依托于農村土地之上的就業和生活保障。因此，在社會保障制度尚未完善的條件下，一旦城市就業困難，部分退出土地的農民將可能重返農村。返回農村的退地農民缺少基本生產資料，在無穩定生活保障的情況下可能會沖擊農村社會穩定，造成鄉村社會治理困難。