按照黨的十八屆三中全會《決定》的部署，農村土地制度改革的諸多試點工作已鋪開一年有余。農村土地制度是改革的深水區，既涉及億萬農民的財產權利，也關系農村集體經濟的未來發展。

 

　　在現行的農村土地制度下，確有許多矛盾和問題時時困擾著農民，如被征地后對失地農民的補償不足，農民的土地承包經營權不夠穩定，土地經營權流轉后承包戶的權益缺乏保障，農民因土地抵押受限而難以獲得貸款，農民進城后宅基地和住房的處置與如何在城鎮獲得穩定的住房，等等。

 

　　能否通過農地制度改革來找到求解之道，人們對此期望很高。

 

　　十八屆五中全會《建議》和“十三五”規劃綱要均提出，改革既要維護進城落戶農民的土地承包權、宅基地使用權和集體收益分配權，也要支持和引導其依法自愿有償轉讓上述權益。

 

　　但關于“轉讓”，在中央批準的有關改革試點中，均明確規定現階段只能限制在本集體范圍之內。而在中央批準的試點地區之外，有些地方以改革的名義突破了現行法律的有關規定——建售“小產權房”、向非本集體成員轉讓宅基地和農民住房、未經規劃許可用“以租代征”形式轉讓集體土地用于非農業建設，等等。還有一些地方，為保障集體成員權益而推行的股份合作制改革，也引發了人們對農村集體經濟組織未來走向的種種猜測。

 

　　如何看待這些問題，新華社瞭望智庫于兩會期間，就農村土地制度改革的走向、底線等問題，專訪了政協常委、中央農村工作領導小組副組長兼辦公室主任、中央財經領導小組辦公室副主任陳錫文。

 

　　陳錫文表示，農村土地制度改革關系經濟社會發展全局，須持審慎推進的態度，涉及突破現行法律的試點必須經黨中央、國務院批準，并得到人大常委會關于涉法問題的授權。中國特色社會主義制度要求堅持農村集體經濟，堅持農村土地集體所有，因而改革應在這一大框架的底線之上穩步推進，不能犯顛覆性的錯誤，避免千里之堤，潰于蟻穴。

 

　　1、底線何在？

 

　　瞭望智庫：土地問題攸關“三農”未來。黨的十八屆三中全會后，中央就農村土地問題推進了一系列改革試點。但近兩年時間過去，不少人認為改革似乎進展不大，并未達到期望值，你怎么看？

 

　　陳錫文：2014年，中央安排農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革，在33個縣級單位開展試點，被稱為“三塊地”改革。此后，中央對農村集體產權股份權能改革、農村承包土地經營權和農民住房財產權抵押貸款等試點，也做出了安排。

 

　　當前，這些改革試驗還正在進行之中，對改革進展狀況的判斷，可以用多種指標來衡量，但首先要看對改革的期望與此項改革必須堅持的底線、方向、目標是否吻合。

 

　　以農村宅基地制度改革為例，有些人的期望是，應當取消只有農村集體組織的成員才能取得本集體宅基地的限制，允許任何人都可以到農村去買地買房。但這大概不是此項改革的本意。

 

　　宅基地制度改革，主要是因為農村人（戶籍人口）增、地減的趨勢，使得原先“一戶一宅”的宅基地分配制度已經難以為繼。試點的目的，是要探索出既能向集體組織成員提供基本住房保障，又能限度節約農村建設用地的制度。

 

　　同樣，一些人對征地制度改革的期望，是破除的土地利用規劃和用途管制，認為應當實行誰的土地誰做主，想怎么用就怎么用。這顯然與現代的土地管理制度相悖。

 

　　一些人的期望與改革本身的目標不符，對改革進展的判斷當然也就不同。

 

　　瞭望智庫：農地改革觸及諸多利益方，改起來不容易，中央明確提出要審慎推進。那么，改革的難度究竟在哪？會否挑戰現有的基本制度？

 

　　陳錫文：改革難度大，是因為它受到一系列制度邊界的約束。應當承認，現行的法律并不完善，需要修改。但怎么改、改成什么樣，要有可復制、可推廣的經驗和社會的基本共識為支撐，這就需要進行改革試點。

 

　　這樣的試點當然會涉及突破現有的法律，因而需要人大常委會對試點地區授權，批準其在試點期間（至2017年底）暫停執行某些法律條款，然后再根據試點的情況來決定是否和怎樣修訂法律。

 

　　以宅基地制度改革為例，至少需要考慮三大基本問題：

 

　　其一，是成員權問題。

 

　　宅基地制度是農村集體組織保障其成員居住權的制度，因此，它是集體組織成員權的體現。如果非成員也能獲取宅基地，那就侵犯了成員的權利，甚至可能導致組織本身的瓦解。

 

　　其二，是土地利用規劃和用途管制問題。

 

　　農村的基本功能是提供農產品和生態環境產品。農村不是搞建設的地方，只是為了滿足農民生產生活的實際需要，才允許有建筑物。城市是集聚人口、財富之地，需要有大量多樣化的建筑來滿足人們的各種需求。隨著農業人口的城鎮化，農村的建筑物理應逐步減少。

 

　　進城農民的閑置住房，可以按有關法律規定復墾為耕地，整治為生態用地，有些還可以按規劃轉用于服務業，發展旅游、休閑、養生、養老等產業。但如允許其轉為非農民的私家鄉間別墅，恐怕既不符合中國國情，更不符合發揮農村應有功能的作用。

 

　　其三，是產權性質問題。

 

　　因獲取財產的途徑、方式不同，人們的財產就有完整產權和受限產權之分。農村宅基地制度是農民住房保障制度的基礎，它是由符合條件的成員從本集體組織無償獲得的，因此在宅基地上所建的農民住房就屬于保障房性質。

 

　　保障性住房不能如商品房那樣不受限制地進入市場交易，這是人所共知的常識，否則就會造成社會財產關系的紊亂。

 

　　這些問題，關系到農村集體經濟制度、國土利用的空間結構和社會大眾的財產關系，當然也關系到農村經濟、社會的基本制度，不能不慎重對待。

　　2、改革究竟要解決什么？

 

　　瞭望智庫：我們了解到，各地對土地改革都進行了頗多嘗試，實踐中難免有“出格”和“走偏”。人們的困惑很多，比如農地改革的真正目標是什么？究竟要解決什么問題？

 

　　陳錫文：改革要在明確底線的基礎上，更有效地保障農民的合法財產權利，尋求提高農村土地利用效率的途徑。

 

　　按《物權法》規定，農民的土地承包經營權、宅基地使用權和集體收益分配權等，是農民的財產權利。因此首先必須對農民的這些權利進行確權、登記、頒證，為獲得法律保障提供基礎。這些工作都在進行之中。

 

　　在明晰和保障農民財產權利的基礎上，要通過改革來探索提高農民運用財產權利取得收益的有效途徑。

 

　　例如在耕地上，可以通過農戶承包土地經營權流轉、土地股份合作、代耕代種、土地托管等，發展多種形式的適度規模經營。此外，對一些村莊中廢棄或閑置的農民住房，可在支持下實行土地整治或復墾，也可以由集體經濟組織將其“租”回來，修繕之后搞休閑旅游等。當農民的財產權利得到可靠的保障之后，提高農村土地利用效率的途徑很多。

 

　　但是，改革不能顛覆集體經濟，這是上述這一切的前提，因而當前的很多觀念和做法需要糾偏。

 

　　《物權法》規定，農村集體經濟是一類特殊的經濟組織，它不是共有制經濟，集體財產的收益可以量化到成員，但集體的財產不能分割到成員。

 

　　同時，農村集體經濟組織具有地域性、性和排他性，這明顯不同于企業組織。企業經營不善可以清算、破產，但農村集體經濟組織不能破產，因為不能讓農民“下崗”。

 

　　集體經濟組織可以實行股份合作制改革，但量化到成員的“股份”，只是獲得集體資產收益的依據而不是資產本身，這種量化到成員的“股份”，不能像合伙制企業、有限責任公司、股份有限公司的股份那樣可以自主轉讓或上市流通，它的轉讓只能限制在本集體經濟組織內部。因此，不能以企業制度的理論來指導農村集體經濟的改革。

 

　　瞭望智庫：在你看來，“集體經濟”這個概念是否就構成了對農地改革的約束？沒有“集體經濟”的是如何對待農村土地問題的？

 

　　陳錫文：有人認為，農村土地制度改革這么難，就是因為有集體經濟這個制度的束縛。其實并不盡然。

 

　　我國農村土地制度的復雜性，固然與我國特有的農村集體經濟組織制度有關，但即便在實行土地私有制的，對農村土地的管理也有特殊性。

 

　　，農村土地的利用必須服從規劃和用途管制，在農村不允許隨意搞建設；第二，除了新大陸（南、北美洲和大洋洲）外，大多數尤其是亞洲的農村，都存在村莊這種地域性、性、排他性的傳統組織。這就決定，在土地私有制的，對農村土地的出租、買賣和轉為建設用地等，還都要受到村莊這個組織的約束。

 

　　在日本，每一個市町村都設有以農民為主體的農業委員會，農村土地的買賣、租賃以及農地轉為非農建設用地等事宜，都須經農業委員會審議通過后才能進行。此外，日本的法律還規定，經營性公司企業不得購買農地，如要從事農業，必須與農民合作，并有一系列明確的限制性要求。

 

　　我國臺灣也禁止經營性企業購買農地，從2000年開始雖允許非農民自然人購買農地，但同時又規定禁止非農民在購買的農地上建房。

 

　　例如，2011年臺灣選舉地方領時，民進黨的副競選人蘇嘉全就因為違規在購買的農地上建房，被媒體曝光為“豪華農舍”案后，他不得不捐出土地和房屋用于慈善。

 

　　總的來看，在以村莊為基礎實行農村社會治理的，盡管大多實行私有制，但在農村土地的買賣、租賃和農地的轉用等方面，仍會受到村莊這個自治體的很強約束。其主要目的，就是為了保持農村社會結構的穩定。

 

　　當前，我們提倡作為生產要素的土地經營權的流轉、集中和發展多種形式的適度規模經營，也提倡利用農村閑置土地資源（包括閑置的宅基地和農房）用于農村一二三產業的融合發展，但這都要以保障農民基本權利、堅持農村土地集體所有、維護農村社會結構的穩定為前提。

 

　　3、解決沒錢沒房，要拓寬思路

 

　　瞭望智庫：守住了紅線，但土地如仍不能用于銀行貸款抵押，那么，中央鼓勵農民創業創新，沒有貸款沒有錢怎么辦？

 

　　陳錫文：在這個問題上，思路要放寬一點。

 

　　必須用有效抵押物才能獲得銀行貸款，這是商業銀行的規矩，但并非所有的金融機構都如此。農民的貸款，不能只靠商業銀行這一條路，我們必須探索新的路子，比如政策性金融、合作性金融等。

 

　　在日、韓等國和我國臺灣，商業銀行在農村的競爭力遠遜于農民自己的合作金融，這是因為政府對后者有政策性優惠，降低了其在農村的運營成本，將實惠落在了農民身上。這樣的合作金融，以熟人社會的信用體系為依托，既降低了運營成本、又減少了不良貸款。

 

　　在這些和地區，商業銀行的業務基本不下鄉，主要是難以處置農民的抵押物。如果農民貸款經營失敗，銀行查封、拍賣農民的土地和房屋，使農民流離失所，那這家銀行就會被社會輿論罵死。

 

　　因此，農民的貸款主要靠政府的政策性金融機構和農民自己的合作性金融機構。

 

　　當然，我國也在探索農民承包土地經營權和住房財產權的抵押貸款，但同時還需要探索使農民獲得貸款的更多路子，例如有的地方正在探索建立各種專為農民服務的擔保機構等。

 

　　對于農民自身，還須培養金融意識、風險意識，在農村培育良好的金融生態，最終形成互為支撐和依托的多形態、多渠道的農村金融體系。

 

　　瞭望智庫：另一個配套問題，是很多進城的農民買不起房，鄉下的宅基地和農房又不能隨便賣，那到底怎么來籌錢？

 

　　陳錫文：住有所居，并非一定要有自己名下的完整產權房，租賃住房應當是剛到城鎮落戶的農民的，等具備條件后再購買屬于自己的住房。在這個問題上，要轉變財產觀。

 

　　農民市民化，城鎮政府應當為有條件、有意愿進城落戶的農民提供與當地市民同等的公共服務，比如提供保障性住房。現在的問題是，大多數城鎮都沒有向進城農民提供這種公共服務。過去可以說提供給城鎮居民的保障房都不夠，但現在整個的房地產要“去庫存”，就有了機會。

 

　　城里賣不出去的房子讓農民去買，這恐怕不現實。但這些房子能否轉為保障房呢？

 

　　如果政府在土地出讓金、稅收和配套費用等方面對開發商予以一定支持，銀行也在利率方面給予一定優惠，使房價降下來。再設立一些保障房租賃公司，批量購進庫存住房再租賃給進城落戶的農民，最終的實惠就落到了農民身上。

 

　　這既能為房地產“去庫存”，又能為農民工解決進城的住房問題，可謂一舉多得。

 

　　當然，房地產庫存積壓的地方與農民想落戶的城鎮是否對得上號也是個問題，但從農民大多是在中小城市和小城鎮購房的實際情況看，至少可以解決部分問題。

 

　　同時，就像前面講過的那樣，進城落戶后農民閑置的老宅可以多種形式開發利用。在此基礎上，既可以增加耕地或生態用地，又可以促進農村一二三產業融合發展，使農業人口減少，留在農村的人有更多就業和增收機會，也使得農村能更像農村，城鎮能更像城鎮。

 

　　瞭望智庫：與之相關的，是征地拆遷問題。圍繞征地多年來糾紛不斷。如何平衡農民權益和城鎮發展建設的需要？

 

　　陳錫文：黨的十八屆三中全會《決定》對農村改革土地征收制度提出了明確要求，那就是要縮小征地范圍，規范征地程序，完善對被征地農民合理、規范、多元的保障機制。

 

　　首先是如何縮小征地范圍，這其中有三種方法：

 

　　應當看到，在現有的改革試點中，允許符合規劃和用途管制的農村集體經營性建設用地入市，這是縮小征地范圍的具體措施之一。其次，城鎮本身有很多閑置土地，有些企業已經“僵尸”了但地還占著，盤活了這些低效利用的土地，也可以縮小征地范圍。再次，中央明確提出的擴大國有土地有償使用范圍，減少非公益性用地劃撥，也有利于縮小征地范圍。

 

　　實際情況是，國有建設用地供應量，2014年比上年下降了16.5%，2015年又比上年下降了12.5%。國有建設用地供應量減少，意味著征收土地的數量也在減少。這表明，縮小征地范圍，既符合改革方向，也適應我國目前的發展階段。

 

　　其二是要規范征地程序。對于征地的范圍、規劃、主體以及信息披露等，都要依法合規；征地前廣泛征求意見，特別是被征地農民的意見；要建立暢通的訴求表達渠道和合理的化解矛盾的機制。

 

　　其三是重視收入分配問題。

 

　　一些農民對土地被征收后的補償有意見，因而要建立土地增值收益的合理分配制度。目前來看，土地增值收益至少要分為四部分：一是農民要得到合理的補償；二是開發商要獲得合理利潤；三是承擔基礎設施建設和提供基本公共服務的當地政府要能實現財務平衡；四是土地增值幅度差異較大的地塊之間，要有合理的共享機制。這方面，臺灣的經驗有一定的借鑒意義。

 

　　臺灣對城市擴張所需的土地，實行區段征收制度。由當地政府事先發布消息，征求擬征地范圍內民眾的意見，也鼓勵擬征地范圍內的各種自治組織開展協調，最終由政府和自治組織共同完成區段內的土地征收。之后，政府對被征收的土地進行基礎設施、綠地、公益設施和商業地產等細節規劃，并將征收后土地的40%至50%或等額資金返還給土地的原所有者。

 

　　這個過程的關鍵，是在征地之前必須充分測算總體收支能否實現財務平衡，不能實現財務平衡的土地不能征收，這就不能靠“拍腦袋”決策，更不能做“賠本買賣”。

 

　　此外，我們在建立土地增值收益合理分配機制中，還需要解決一個特殊問題，那就是允許符合規劃和用途管制的農村集體經營性建設用地入市后，土地的所有權并沒有改變，但土地的價值得到了提升后，增值收益如何分配？

 

　　要看到，如果沒有基礎設施和其他配套設施的建設，土地是不可能增值的。因此，農村集體經營性建設用地轉為社會建設用地后，也必須分攤使土地增值的成本。

 

　　總之，農村土地制度改革，涉及到一系列復雜的制度約束和利益關系調整，必須慎重穩妥推進。