為破解秸稈露天焚燒造成的大氣污染問題，湖北省荊門市堅持“疏堵結合、以疏為主，以疏助堵、以堵促疏”的原則，落實“市級統籌、縣級負責、鄉村落實、群眾參與”的要求，不斷探索秸稈露天禁燒和綜合利用新機制、新模式，加快推進秸稈資源化利用、產業化開發，秸稈禁燒工作取得顯著成效。

 

　　但由于法律制度不健全、執法監管難度大等原因，秸稈露天焚燒行為還存在反彈現象。因此，亟須出臺統一的立法規范和地方配套實施細則，實行區域聯防聯控，綜合治理秸稈露天焚燒。

 

　　立法的必要性

 

　　荊門是農業大市，擁有豐富的農作物秸稈資源。全市現有耕地408萬畝（復種面積約900萬畝），年產生油菜、小麥、水稻、玉米、棉花等秸稈約400萬噸，其中可利用量348.5萬噸。

 

　　長期以來，農民對秸稈普遍采取露天焚燒的處理方式，不僅造成了嚴重的大氣污染，損害群眾身體健康，而且極易引發火災和電力短路，影響交通。同時，還有浪費資源、破壞土壤結構、影響農作物產量和質量等問題。特別是荊門市大氣環境容量已接近上限，秸稈露天焚燒加重了大氣污染，“煙霧鎖城”時有發生，群眾對此反映強烈、投訴不斷。

 

　　目前，秸稈禁燒機制亟待完善。執法不嚴、手段有限是禁燒工作中的難題。湖北省《關于農作物秸稈露天禁燒和綜合利用的決定》已于今年5月1日起開始施行。但現場執法仍以宣傳、教育、勸導為主，不能形成有效震懾，亟須出臺統一的立法規范及地方配套實施細則。在經費保障方面，還沒有明確禁燒工作經費和專項資金；在績效考核方面，缺乏上下一致的目標考核和獎懲問責管理辦法，一些地方禁燒工作執行不力、開展不平衡。

 

　　除了禁燒，秸稈綜合利用率有待提高。現階段存在裝備技術不適應、扶持機制不完備、收儲能力不夠強等問題。帶秸稈切碎裝置的聯合收割機數量少，且部分機械切碎拋撒效果差，不能滿足油菜、小麥、水稻等秸稈粉碎還田需要。秸稈粉碎還田后下茬旱地作物配套播種技術有待試驗示范。秸稈還田利用增加了農民的直接生產成本，企業收集利用的環節多、成本較高，需要在還田作業補貼和企業的用地、用電和項目投入等方面給予適當的政策扶持、支持。打捆機不足，秸稈收儲點、秸稈收貯專業組織點少、人員少，難以做到全域覆蓋。大部分秸稈利用企業技術水平不高，產品附加值低，制約了企業以較高價格收購秸稈，導致秸稈收集收購難。

 

　　立法的可行性

 

　　荊門市于2012年起率先啟動秸稈露天禁燒和綜合利用工作，初步建立了秸稈露天禁燒和綜合利用長效機制，為禁燒立法奠定了堅實基礎。

 

　　荊門先后出臺了《關于嚴禁在秸稈禁燒區內焚燒秸稈的通告》（荊政發〔2014〕15號）、《關于印發2014年秸稈禁燒工作實施方案的通知》（荊政辦電〔2014〕8號）、《關于印發2015年荊門市秸稈露天禁燒實施方案的通知》（荊政辦函〔2015〕16號），并以納入節能減排財政政策綜合示范城市、循環經濟試點城市為契機，編制了《荊門市秸稈資源綜合利用近期規劃（2014年～2016年）》，制定了《荊門市秸稈資源綜合利用實施方案》，使全市秸稈露天禁燒和綜合利用工作開始邁向法制化、規范化、常態化、長效化，體現了秸稈露天禁燒和綜合利用工作的強制性、嚴肅性和約束性。今年還計劃出臺《荊門市秸稈露天禁燒工作考核獎懲辦法》，進一步完善禁燒工作機制，增強禁燒工作的科學性、系統性。

 

　　目前，荊門全市秸稈露天禁燒和綜合利用工作成效顯著，空氣質量逐步好轉。以荊門中心城區為例，近年來秸稈露天焚燒造成的污染天數逐年減少，2012年累計30天，2013年累計21天，2014年累計14天。其中，2014年夏收、秋收期間，荊門城區PM10濃度均值較上年同期分別下降29.9%、11.9%，PM2.5濃度均值分別下降22.8%、9.5%。同時，秸稈產業化利用順利起步。現有秸稈利用企業60多家，2014年全市秸稈綜合利用率達82.9%，比上年提高7.9個百分點。綜合利用的經濟效益也已初步顯現。以油菜秸稈粉碎還田為例，每畝平均節省化肥開支25元，增產稻谷33公斤。除去粉碎還田的成本，實際每畝節本增效95元。據測算，2014年通過秸稈綜合利用，為農民增收3.6億元。因此，越來越多的農民對秸稈利用價值和焚燒秸稈危害有了認識。去年，全市受理相關投訴19起，同比下降65%。

 

　　荊門在秸稈露天禁燒和綜合利用方面探索出一套符合實際的工作方法。成立了全市秸稈綜合利用工作領導小組，由市長任組長，市政府分管領導任副組長，18個部門“一把手”為成員。設立了市秸稈露天禁燒工作指揮中心，構建起市、縣、鎮、村4級責任網絡體系，并層層簽訂責任書。農戶、農機手簽訂承諾書，將任務逐級分解落實到田塊、人頭。通過實行網格管理、應急管理、目標考核、獎勵懲處等制度，落實日報告、周通報、旬結賬工作機制，保證督查巡查全覆蓋。

 

　　3年來，市縣兩級財政累計投入1028萬元，主要用于重點實施區域內秸稈機械粉碎還田、秸稈回收獎補。獎補標準為油菜每畝20元，小麥、水稻每畝10元。市政府安排節能減排財政政策綜合示范獎補資金3650萬元，支持凱利板業等11個秸稈綜合利用產業化典型示范企業。市農業部門爭取資金1380萬元，實施秸稈腐熟還田100萬畝。安排農機購置補貼資金4816萬元，補貼帶切碎裝置的聯合收割機、打捆機、粉碎還田機等4000多臺。

 

　　2014年，荊門市現場處罰焚燒秸稈350起。鐘祥市通報5個駐村工作組、3名鎮機關干部、5名村支書工作不力，處罰相關鎮、村包聯干部每人500元。

 

　　立法的內容

 

　　秸稈禁燒立法應該注重以下內容。

 

　　一是完善責任體系。按照“市級統籌、縣級負責、鄉村落實、群眾參與”的要求，構建市、縣（市、區）、鎮（鄉）、村組（社區）4級責任體系，做到“宣傳全覆蓋、包保、巡查全天候、秸稈全還田”。明確各級秸稈露天禁燒工作指揮中心為常設機構，落實機構、人員、經費。各級人民政府是秸稈露天禁燒工作的責任主體，實行行政首長負責制，應當建立行政首長負責制、目標管理責任制和工作協調機制。各有關職能部門要各負其責、通力合作。鎮村落實是禁燒工作的關鍵和基礎。

 

　　二是加強執法監督。禁止露天焚燒秸稈，推行環境網格化監管，建立以鎮為單位、以村為單元的網格化管理責任體系，實行群防群控。加強基層環境管理機構和隊伍建設，建議在條件可行的鄉鎮街辦設立環保辦公室，重點鄉鎮設立環保分局，鄉村聘用兼職環保協管員，延伸基層監管觸角。建立完善舉報受理和查處機制，在夏收、秋收期間加大督查巡查力度，對重點區域開展重點執法檢查、專人監管、定點巡查。

 

　　三是堅持疏堵并舉、源頭防控、以禁促用。完善露天禁燒工作機制，要從源頭上落實防控措施，實現秸稈露天禁燒目標，并通過露天禁燒推動和促進秸稈綜合利用。綜合施策、以用促禁。應加強秸稈綜合利用的規劃引導、農機還田、產業化推動和政策扶持，建立以市場為導向、企業為主體、農民積極參與的長效機制。通過深入推進秸稈綜合利用工作，保障和促進秸稈露天禁燒目標順利實現。

 

　　四是加大投入力度。設立秸稈綜合利用專項資金和秸稈禁燒專項資金，重點獎補城區周邊及高速公路沿線的秸稈粉碎還田作業和收儲網絡體系建設，并對禁燒效果較好的縣（市、區）、鎮、村給予獎勵。設立相關涉農項目、政策性資金積極支持秸稈綜合利用。在用地、用電、稅費、信貸、保險等方面對秸稈利用企業給予大力支持。支持秸稈利用龍頭企業爭取上級項目資金扶持。

 

　　五是發動全民參與。加大宣傳力度，充分調動廣大農民和基層干部在秸稈露天禁燒和綜合利用中的積極性、主動性和創造性。廣泛宣傳秸稈綜合利用與禁燒的政策法規、獎懲措施、典型經驗，引導廣大農民自覺樹立“不能燒、不敢燒、不愿燒和舍不得燒”的意識。

 

　　六是嚴格獎懲問責。將秸稈露天禁燒和綜合利用工作納入黨政領導干部綜合考核、文明創建、評先創優當中，實行“一票否決”制。出臺秸稈露天禁燒工作考核獎懲辦法，對各地、各有關部門進行考核，對工作成效顯著的予以表彰，對禁燒農田、秸稈收儲大戶和舉報群眾給予適當獎勵，對工作不力的實行責任追究。